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引航费该不该是行政事业性收费?

2007年交通部以《关于申请长江引航移泊费纳入行政事业性收费管理的函》(交函财〔2007〕90号)向财政部、国家发展改革委提出申请,要求将长江干线强制引航(或移泊)的收费纳入行政事业性收费管理。2008年1月3日,国家发展改革委、财政部同意交通部申请,长江海事局自2008年1月1日向国家发展改革委申领引航(移泊)费收费许可证,并使用财政部统一印制的票据。而今,长江引航中心实行行政事业性收费以及“收支两条线”管理已经有11年。沿海大多数引航站属经营服务性收费和“自收自支”管理。长江引航的体制机制与沿海存在差异。这里探讨引航收费的性质。

1、行政事业性收费和经营服务性收费的定义

(1)行政事业性收费定义

根据财政部、国家发展改革委《关于发布<行政事业性收费项目审批管理暂行办法>的通知》(财综[2004]100号),行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在向公民、法人提供特定服务的过程中,按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。行政事业性收费与政府管理职能紧密联系,具有强制性、特定性和成本补偿性的特点。

(2)经营服务性收费的特点

根据《国家发展改革委关于印发中央涉企经营服务收费清单目录和涉企进出口环节经营服务收费目录清单的通知》(发改价格[2015]2315号),引航费包含在对外开放港口的垄断服务收费的船舶进出港、靠离泊服务收费项目中,属于中央涉企经营服务性收费项目。

经营服务性收费是指向社会提供场所、设施或技术、知识、信息、体力劳动,包括代替服务等经营服务行为,依据国家发展改革委颁布的收费许可(收费目录)和收费标准所收取的费用。经营服务性收费侧重于经营行为,通常要求按企业收入性质纳税。

2、引航费按经营服务性收费管理的理由

(1)引航服务的基本特征

第一,引航的专业特性。引航职业要求引航员不但要具备各类船舶操纵和管理的系统知识和丰富经验,掌握比被引船舶船长更为高超全面的船舶操纵技术,而且要熟悉了解所在港口的航道、码头、水深、潮汐、水流、拖轮以及其他影响船舶操纵的气象水文状况,以确保给予被引船舶船长准确、及时、高效的引航指令,保障被引船舶航行和靠离泊的安全。正因为如此,国际上绝大多数国家都要求引航员要首先具备船长任职资历。目前我国引航员也要求从持有船长、大副证书并具有不少于12个月以上相应岗位任职资历的远洋船员中选拔培养。正常情况下,一个大学毕业生取得大副以上海上资历,然后跟船学习引航,参加引航员适任考试,至少需要15年才能取得一级以上全能引航员的任职资格。由于引航员培养选材难、周期长、培养难度大和技术要求高,在国内外均属于稀缺人才。

第二、引航的高风险性。引航员工作时要面对各类不同船型,在各种复杂的风、流、能见度条件下使用各种先进的船舶设备,与来自全球各地的船长协同工作,应对船舶航行和靠离泊过程中可能出现的种种突发局面。尽管《海商法》规定引航员引领船舶时不解除船长管理船舶和驾驶船舶的责任,但在通常的引航操作中引航员才是船舶的实际操纵者,其每一个口令都关乎被引船舶及其所装载货物乃至港口的安全,不允许有丝毫的疏忽与大意。引航是全天候作业行业,引航员经常需要在狂风、暴雨、暴雪、冰区等各种恶劣气象水文条件下登离被引船舶,面对严峻的人身安全威胁。在某些特殊的情况下,如危险品货物泄漏或抢险救灾时,为了港口和船舶的安全,引航员甚至要冒着生命危险进行作业。据美国《读者》杂志调查,引航员工作危险性在各类工作中排名第三,仅次于矿工和飞行员。基于引航的高技术和高风险特征,国际上引航员的薪资水平在航运行业中与其他岗位相比始终保持在较高的水平,普遍高于在岗远洋船长的收入水平。

第三、引航的强制性。由于保障港口和海域安全的需要,国际上通常对外国籍船舶实施强制引航。基于安全理由,主管机关也可对特定类型和范围的本国籍船舶实施强制引航。但引航机构本身并不具有行政管理职能,船舶是否应强制引航并不由引航机构来决定。引航员的具体引航行为并非行政行为,本质上仍然是一种技术服务。根据《海商法》和国际惯例,在引航过程中引航员的引航指令对船长而言通常只是技术方面的建议(Advice),而非行政命令,船长基于船舶安全的理由可以纠正引航员的指令,甚至可以要求更换引航员。

此外,对外国籍船舶的强制引航在国际上并非绝对。国际上有些国家规定在某些情况下可免除强制引航。如日本规定在东京湾、伊势三河湾、大阪湾、来岛海峡和关门通道等水域,对10000总吨以下的外国籍船舶,如船长具有在相应吨位的船舶该引航区4次以上的航行经历,可免除强制引航。这也在一定程度上说明主管机关决定是否强制引航考虑的主要因素是安全因素,主权因素处于相对次要的地位。

对绝大多数本国籍船舶而言,引航并非强制,申请引航通常是基于安全和技术支持方面的需要。在这种情况下,引航机构提供的引航服务是纯粹的技术服务。在国内引航实际操作中,这种非强制性的引航服务并不在少数,如中远海运挂中国旗的大型集装箱船舶进出深圳港按法规无须强制引航,但目前该公司的绝大多数集装箱船舶靠离深圳港均向深圳港引航站申请引航。2016年深圳港引领的非强制引航的国轮超过4000艘次。

第四、航运技术服务是引航行业历史发展历程的固有特征。从引航行业的历史发展看,世界各国的引航职业多数发源于民间,早期的引航服务均为纯粹的技术服务,收取的费用也是单纯的技术服务报酬。随着航运发展,各国引航业多数经历了民间过热竞争到政府基于安全原因予以管理规范的历程,尽管随着海运发展引航被官方赋予了一定程度上的主权,但其作为航运技术服务的主要特征从未改变过。

综上所述,引航的强制性仅在一定范围内适用,引航过程中的具体引航指令并不具有行政强制性。与引航的主权特征相比较,引航的安全保障和技术服务特性更为显著。引航行为的有效开展,有赖于引航员所提供的技术服务的质量,引航费在本质上是引航员的技术服务报酬。

(2)引航服务具有鲜明的商业经营特征

非强制引航的引航服务具有显而易见的商业经营行为特征:船方根据实际需要提出引航申请,引航机构指派具备技术能力的引航员为被引船舶提供引航技术服务,并收取相应的技术服务报酬。无论是否强制引航,引航服务均具有鲜明的商业经营特征。

第一,引航过程中引航机构使用自己的生产资料——具备专业技能的引航员以及必要的引航劳保、通讯、助航设备设施、交通艇等,为船舶提供特定的劳务(技术)服务-引航服务,以达到船舶在港内安全航行的目的,并收取相应的费用。引航机构必须在人员培训、设备设施和引航活动组织管理方面先期投入,确保引航服务的有效提供,并承担相应的风险。由于引航机构或引航员的过失发生引航责任事故,引航机构和引航员必须承担由此可能引发的行政或刑事责任。国际上甚至有一些国家规定了引航过失必须承担经济赔偿责任。

第二,船方根据所接受的引航服务支付的劳务(技术)服务报酬——引航费,实际上包括了引航机构的成本费用加上合法利润。现行的引航收费规则也体现了商业经营的特征,对作业难度大、作业时间长的引航相应的收费也较高。除了按船舶吨位大小计算外,引航距离超过一定限度、无动力船舶拖带、过闸引领等技术难度大、航程远、时间长的引航作业,引航费都需相应加收。

(3)引航费按经营服务性收费管理更符合国际惯例

财政部、国家发展改革委《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第十五条明确,对符合国际惯例或国际对等原则的行业,应遵循国际惯例或国际对等原则来审批收费项目。比照当前世界上航运发达的日本、美国、欧洲以及我国香港、台湾地区引航业运作概况,具有以下几方面的特点:

第一,绝大多数引航机构按民间协会组织或股份制企业运作,引航员作为提供专业技术服务的自由职业者的属性明显;

第二,国家制定引航费的收费标准,引航机构向船舶提供引航服务,收取并自主支配引航费收入;

第三,引航费的收费水平通常根据船舶吨位、吃水、航线、引航距离、有无动力等确定,作业难度大、作业时间长的收费也高。

由此可见,国际上引航的经营服务性特征非常明显,引航机构作为主要由引航员组成的民间协会组织或股份制企业,其收取的引航费显然包含了合理利润在内,对照行政事业性收费和经营服务性收费的定义,引航费按经营服务性收费管理更加符合国际惯例。

(4)把引航费纳入行政事业性收费范畴不符合当前市场化改革的方向

当前我国推进行政体制改革的方向是按照“小政府、大市场”的要求,加快政府职能转变。按照这一改革方向以及为企业减负、扶持企业发展的精神,近年来国家发展改革委已先后多次发文取消、暂停或免征多项行政事业性收费项目,比如船舶港务费。如果将引航费勉强纳入行政事业性收费范畴,增加一项政府规费,显然与当前市场化改革的方向不符。

对引航费管理模式的讨论根本上源于引航管理体制。2005年以来,交通部在全国全面推动引航体制改革,引航机构从港口企业中分离出来,成为港口行政管理部门下辖的非营利性事业单位。此次改革对引航事业发展起到了积极的推动作用。引航机构成为具有独立法人资格的事业单位,获得了较大的自主权,发展具有了更大的空间。事业机构运作模式也较好地体现了引航的公共服务及安全属性。

但由于行业的特殊性,引航机构的日常运作中,从从业人员的薪酬、人员编制管理、专业技术岗位设置到人才招录引进等各个方面都很难顺利融入到现行的事业单位运行体制中,在各地往往只能作为特例出现,引航机构为争取上级主管部门和财政、人力资源等相关部门的理解和支持往往费尽九牛二虎之力;引航生产一线的一些需求如引航作业基地建设、交通船艇管理维护、引航设备设施配备等和国家对行政事业单位的相关规定以及冗长、固化的财务程序之间也常常发生矛盾。

对于这样一个具有特殊性的行业,需要在事业单位改革的大框架下,针对引航业务的特殊性,参照国外引航发展的总体趋势,以全国引航一盘棋为改革基点,明确引航作为具有法定机构属性的公益二类事业单位的性质,通过修改《船舶引航管理规定》,明确引航费的经营服务性质和“自收自支”经费管理制度,从而理顺引航事业的体制机制,将引航事业引向更为健康的方向,回应中国特色社会主义新时代对水上安全的要求。

(本文根据相关资料整理)

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谢燮
谢燮,交通运输部水运科学研究院经济政策与发展战略研究中心研究员,北京大学政府管理学院区域经济学博士学位。在水运战略、水运政策、航运服务业、邮轮经济等方面具有较深研究积累,专注探索水运长远发展趋势与水运变革。参与《公路水路交通由传统产业向现代服务业转型战略研究》并获得中国公路学会一等奖,参与《长江黄金水道对沿江经济社会的贡献研究》并获得中国航海科技奖二等奖,参与《公路水路交通节能减排监测与考核体系研究》并获得中国公路学会三等奖,在水运类报刊杂志发表论文数十篇,出版专著二部,参与编著三部。

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