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对财政部要求中欧班列逐年降补贴的认识

根据《中国经营报》的消息,财政部从2018年开始,要求地方政府降低中欧班列补贴标准:以全程运费为基准,2018年补贴不超过运费的50%,2019年补贴不超过40%,2020年将不超过30%。《中国经营报》记者近日从多个独立消息源获悉上述消息。财政部的指导意见以0.8美元/箱(40尺大柜)公里为运费上限。就该指导意见的执行情况他表示,目前各地执行情况不一。(资料来源:财政部要求中欧班列逐年降补贴,2019年不超运费四成,finance.sina.com.cn ,2019年06月05日)

自2011年首次开行以来,中欧班列发展势头迅猛,辐射范围快速扩大,货物品类逐步拓展,开行质量大幅提高。2018年,中欧班列共开行6300列,比上年增长72%。其中,返程班列开行3610列,同比增长111%。迄今为止,中欧班列已经累计开行超过12000列,国内开行城市达到56个,可通达欧洲15个国家49个城市。

中欧班列自开行以来,就伴随着地方政府的补贴,这也是其常常被诟病的原因,进而判断其不能长久。比如,2017年10月17日,广东省商务厅对当年广东中欧班列补贴资金项目计划予以公示,2017年广东省计划总补贴量为8722万元,其中广州市为3252万元,东莞市为5470万元。按照广东省公布的每周开行三列的数据,2017年预计的开行数量为144列,以此标准计算,每列的补贴成本约60万元。由此可以算出,每标箱的补贴费用约为1万元左右。这里给出地方政府补贴中欧班列的原因分析,并提出财政部限制补贴可能产生的结果。

1、地方政府补贴中欧班列的合理性

从货主的视角看来,在中国的内陆省份需要把一批货运输到欧洲,其有两个选择,第一是通过陆运到沿海并通过海运运输到欧洲;第二是直接通过铁路运输到欧洲。其需要计算两条路径的综合费用并进行权衡。该综合费用包括运输费用和资金占用的费用。货主综合权衡的结果,中欧班列尽管比走海运的综合费用高(包含了地方政府的补贴)10-20%,但由于时效性大大提高(仅为海运的1/3-1/2),部分货物从陆上前往欧洲也具有经济性。

从地方政府的视角来看,地方政府之所以会补贴中欧班列,是因为在本地生产这些货物产生的地方税收留成大于其补贴。而且,地方政府有预期,就是当中欧铁路运输的规模效应逐步显现后,中欧铁路运输的运输费用会下降,运输效率的提高也会使时间缩短并降低资金费用,因此综合费用会下降并渐渐与海运的综合费用持平,届时地方政府的补贴政策就可以退出市场了,这就是地方政府补贴中欧铁路运输的逻辑。因为有中欧班列这样的良好物流通道,使得地方政府在与其他城市的招商引资竞争中具有优势。这就是地方竞争的逻辑。笔者在2015年发表过一篇文章,计算过地方政府的经济账,得出的结果是:地方政府的补贴额低于这些产品在当地生产产生的地方税收留成,而且这种经济性还会随着中国班列的规模扩大、效率提升而进一步提升。

自1994年实施分税制改革以来,地方政府成为具有财税动力的经济发展实体,中国经济也因这样的制度设计充满了活力,虽然这也伴生着腐败以房地产一飞冲突的副产品。在国外,不可想象地方政府有如此的进取心,因而国外的经济发展往往按部就班,难有起色。中国日新月异的经济发展,就是具有经济自主性的地方政府竭尽全力扶持的结果。这在某些情况下可能是拔苗助长,但在更多的时候则是恰如其分的。如果在判断地方补贴的时候,引入地方竞争的视角,那么对中欧班列的认识,就不会停留在是不是取消地方补贴上,而是怎样补贴能够获得最大效果的问题上。

2、财政部的限补令难以奏效

长期以来对中欧班列补贴的各方诟病终于起到了表面来看的效果,那就是财政部出台了限补令。可是,从“上有政策下有对策”的认识来看,这样的限补令很难奏效。

财政部的规定以运费的比重为基准,2019年不超过运费的40%。问题在于,运费是一个难以确定的指标。为了规避监管,运费可以有无数种构成。搞过国际航运的人都知道,长期以来运价备案的背后,是用无数的变通办法让运价备案表面上看上去合规。在实际操作中,有让人难以理解的负运费。可以预计的是,中欧班列未来的运费走向不是负运费,而是向相反的方向发展,由此让地方政府无论补贴到什么比例,都符合财政部的限补令。

由于各个地方对产业在当地落地的迫切性不同,产业落地后对各地产生的财税带动和就业带动的力度不同,各地出台不同力度的补贴政策具有合理性。限补令打破了地方竞争的逻辑,只会让地方政府采用变通的办法进行补贴,并由此引发相应的交易成本。

在笔者看来,补贴并不是问题,如何规范补贴才是问题,消除补贴中可能产生的腐败和乱想才是问题。同时,地方政府还应该从改善地方营商环境的视角来吸引外资落地,而不仅仅通过简单粗暴的补贴来吸引外资。

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谢燮
谢燮,交通运输部水运科学研究院经济政策与发展战略研究中心研究员,北京大学政府管理学院区域经济学博士学位。在水运战略、水运政策、航运服务业、邮轮经济等方面具有较深研究积累,专注探索水运长远发展趋势与水运变革。参与《公路水路交通由传统产业向现代服务业转型战略研究》并获得中国公路学会一等奖,参与《长江黄金水道对沿江经济社会的贡献研究》并获得中国航海科技奖二等奖,参与《公路水路交通节能减排监测与考核体系研究》并获得中国公路学会三等奖,在水运类报刊杂志发表论文数十篇,出版专著二部,参与编著三部。

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