天津港“8·12”爆炸事故发生后，大型港口管理问题引人关注。

港口的危险化学品监管由谁负责？港区公安、消防该由谁来管理和领导？谁来负责对港务集团的管理？

由于历史原因，港口管理往往涉及交通、安监、消防等多个部门，容易出现权责不明等情况，一些地方港口管理部门对大型港口有着“该管的没管上，想管也管不上”的尴尬。

事涉多头，港口管理九龙治水

我国港口管理实行的是“属地管理”模式。2001年国务院办公厅转发《交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见》，《意见》确定了港口管理体制的基本原则：港口下放、政企分开。

但是，在现行的“属地管理”模式下，港口管理中的问题也逐渐凸显：港口管理涉及交通、安监、消防、规划等多个部门，容易出现职权重叠、多头管理或权责不明。

在天津港“8·12”爆炸事故中，天津港内危险货物的安全生产监管工作由谁负责的争论曾引起广泛关注。8月17日，国家安监总局的官方网站上挂出了一份由交通运输部颁发的文件——《港口危险货物安全管理规定》。这项从2013年开始实施的《管理规定》明确：危险货物的安全评价审批和监管由各地的港口行政管理部门负责，实行属地管理。

而根据国家《安全生产法》，安监部门负责对行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，负责生产、经营项目的安全条件审查、审批及日常监管等。

但是，国务院2011年颁发的《危险化学品安全管理条例》规定，新建、改建、扩建储存、装卸危险化学品的港口建设项目，由港口行政管理部门进行安全条件审查。

另据媒体报道，天津港“8·12”爆炸事件中，瑞海国际获得的危险化学品经营许可证是由天津市交通委员会颁发的，而根据《危险化学品经营许可证管理办法》，该证书本来应该由安监部门颁发。

“这直接暴露出体制的割裂性。”媒体在报道时如此评论。

另外，随着港口开发与城市化建设的不断发展，原本与居民区保持一定距离的大型港口与城市在规划建设方面的矛盾也逐渐凸显，并加剧了港口管理所面临的困难。

徐明（化名）是某地港务集团的中层管理人员。他表示，随着城市化进程的加快，出于产业布局和成本的考虑，很多地方政府往往会在临近港口的地区布局临港产业园，以发展服务业、制造业，比如临港发展的石化企业。“有时还会把居民区布局在离港区很近的地方”。

但是，随着港区的纵深开发，其与城市化进程的矛盾越发突出。武汉理工大学交通学院教授严家其表示，由于土地资源有限，而城市化建设和港口开发也在加快进程，因此这一矛盾将会增加港口管理面临的压力和困难。

由于港口开发和城市建设的矛盾还涉及到城市规划和建设、国土资源管理等工作，牵涉面广，“这给当地政府的规划建设和土地管理能力也提出了挑战。”严家其说。

一些大型港口政企“分而不离”

此外，一些大型港口企业本身也存在着“政企分而不离”的情况。

在“政企分开”前，各地港口管理部门在履行港口管理、监督职责的同时，还承担着港口建设和航道管理等工作。

2001年国务院办公厅转发《交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见》，按照这项《意见》的有关规定，我国港口管理权逐步下放给地方政府。港口在下放后应实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能，并按照建立现代企业制度的要求，进一步深化企业内部改革，成为自主经营、自负盈亏的法人实体。

此后，各地港口陆续实现政企分开。例如，2003年11月，天津港务局实行政企分开，行政职能转交天津市交通委员会，天津港务局转制为天津港（集团）有限公司。

但是，这些大型港口的管理体制改革并不彻底，甚至还存在着“政企分而不离”的情况，其中争议最大的是港口自建的公安、消防体系。

《意见》规定，在港航公安管理体制全面改革之前，港口公安管理暂维持现状，其所需经费仍由港口企业营业外列支和财政拨付事业费的办法解决。

业内人士告诉记者，类似天津港这样的大型沿海港口往往都建立了独立的公安、消防系统，直接服从港口集团的人事行政部门管理，在人员编制上不属于公安消防系统。

天津港公安局即由天津市公安局和天津市交通委员会双重管理。

此外，天津港集团还通过天津港公安局组建了天津港内部的消防队伍，该消防队属于企事业单位专职消防队，在编制上并不属于消防系统，且消防员大多为合同工。

根据《消防法》的有关规定，储备可燃性物资的大型仓库、主要港口等地应当建立单位专职消防队，承担本单位的火灾扑救工作。因此，港口企业自建专职消防队也符合相关规定。

但对于港口公安的角色，外界仍有争论。中国港口协会第六届理事会副秘书长杜麒栋表示，港口企业本身不应该建立自己的公安队伍。“港口企业其实需要的是保安，不是公安。”杜麒栋说。

但他同时也表示，由于港航公安管理体制改革尚未启动，港口公安这个历史遗留问题短期内还难以解决。