美国时间4月17日，美贸易代表办公室（USTR）宣布发起针对中国海事、物流和造船业的301调查。

这是拜登政府2021年上台以来，首次对中国具体行业采取301调查。3月12日，五家美国工会共同向美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）办公室递交了一份请愿书，要求对中国涉嫌在海事物流和造船行业的“不公平（unfair）”政策和做法展开调查。美贸易代表办公室须在45天内决定是否启动调查。然而，仅仅相隔36天，USTR便做出决定，宣布在审查了五个全国性工会的申请书后，决定按美国《贸易法》第301条，启动对中国在关键海事、物流及造船领域的行为、政策和做法（acts, policies, and practices）的调查。

美国贸易代表戴琪资料图片 图源：美联社

美国的所谓“301调查”是什么

301调查是美国依据301条款进行的调查，301条款是指《1988年综合贸易与竞争法》第1301－1310节的全部内容，其主要含义是保护美国在国际贸易中的权利，对其他被认为贸易做法“不合理”、“不公平”的国家进行报复。根据这项条款，美国可以对它认为是“不公平”的其他国家的贸易做法进行调查，并可与有关国家政府协商，最后由总统决定采取提高关税、限制进口、停止有关协定等报复措施。

“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的俗称，一般而言，“301条款”是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。它最早见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》，尤其是《1988年综合贸易与竞争法》修改而成。

在评估请愿书并参考301条委员会的建议后，美国贸易代表启动了调查。美国贸易代表在调查过程中必须与被调查的外国政府进行磋商。在磋商和调查的基础上，美国贸易代表可能会采取多种措施来应对发现的问题。这些措施包括但不限于：

*加征关税：对来自被调查国的商品加征关税，以抵消不公平贸易做法造成的影响。 

*贸易限制：限制或禁止某些商品的进口，尤其是那些涉及不公平贸易做法的商品。 

*投资限制：限制美国公司在特定领域或对特定国家的投资，或限制被调查国的企业在美国的投资活动。

*外交压力：通过外交途径增加对被调查国的政治和经济压力，以促使其改变相关政策和做法。

*多边和国际合作：与其他国家合作，通过多边组织如世界贸易组织（WTO）寻求解决方案，共同对抗不公平贸易行为。这些措施旨在恢复公平竞争条件，并保护美国经济免受不公正贸易做法的影响。

事件回顾

3月12日，五家美国工会共同向美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）办公室递交了一份请愿书，要求对中国涉嫌在海事物流和造船行业的“不公平（unfair）”政策和做法展开调查。美贸易代表办公室须在45天内决定是否启动调查。

这份126页的请愿书声称，在过去20年间，中国政府采用了一系列“非市场政策”主导了全球运输和物流网络，并正利用商业造船业主导全球贸易的方方面面，“扼杀”所有竞争对手，威胁到了美国“国家安全”。

请愿书罗列了所谓中国政府“不公平”支持其造船业的证据，包括提供国有银行贷款、税收优惠等，并对整合供应链物流数据的中国“国家交通运输物流公共信息平台”（LOGINK）提出所谓“国安担忧”。

USW主席戴维·麦考尔还复读了美媒过去一段时间热炒的“中国已建成全球最大海军”这一新版“中国威胁论”论调，渲染称重建美国造船业不仅对提高海运能力至关重要，也有助于巩固军事和商业造船业所共享的关键供应链，让美国“更安全、更有韧性”。

工会据此敦促拜登政府对在美国港口停靠的中国船只征收“港口费”，并设立美国造船业振兴基金。请愿书称，“港口费”应用于解决调查过程中发现的“数千亿美元的不公平政府支持”，以及请愿书中记录的“其他不合理、歧视性和不公平的行为、做法和政策”。

这份请愿书是根据美国《1974年贸易法》第301条提出的，该条款授权美国贸易代表可对他国的“不合理或不公正贸易做法”发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施单边制裁。2018年，特朗普政府也曾依据这一法规发起“301调查”，对从中国进口的商品大规模征收高额关税。

中方坚决反对

商务部新闻发言人17日表示，美国时间4月17日，美贸易代表办公室宣布发起针对中国海事、物流和造船业的301调查。中方对此强烈不满，坚决反对。

美方申请书中充斥大量不实指责，将正常贸易投资活动曲解为损害美国家安全和企业利益，将自身产业问题归咎于中国，既缺乏事实依据，也有悖经济常识。美多份研究报告显示，美造船业因过度保护在多年前就已失去竞争优势。美方为本国产业提供数以千亿计美元的歧视性补贴，却指责中方采取所谓“非市场做法”。事实上，中国产业的发展是企业技术创新和积极参与市场竞争的结果，美方指责根本站不住脚。

美国上届政府启动对华301调查并对华加征关税，已被世贸组织裁定违反世贸规则，受到众多世贸成员的反对。美方出于国内政治需要发起新的301调查，是一错再错。

我们敦促美方尊重事实和多边规则，立即停止错误做法，回到以规则为基础的多边贸易体制中来。中方将密切关注调查进展，并将采取一切必要措施，坚决捍卫自身权益。

截图来源：商务部官网

“301调查”的原由体现美国困境

此次“301调查”的发起，实则源于美国在多个领域的逐渐下滑与衰落态势。

有观察者认为，美国工会递交请愿书，实为借大选之际向拜登施压，而拜登出于争取工人选票的考量，不得不妥协。与此同时，拜登还计划对中国钢和铝产品采取行动，特别是在宾夕法尼亚州这一关键摇摆州，钢铁之城匹兹堡的地位使得此举对于选举结果具有重要影响。

美国造船业当前状况可谓岌岌可危。从全球市场份额来看，美国仅占0.13%，而中国高达46.59%，韩国和日本则分别为29.24%和17.25%。过去十年，我国造船业三大指标稳居世界第一，形成了中韩日三国鼎立的竞争格局。而近年来，日本市场份额明显下滑，中韩两国则占据了全球70%以上的份额，竞争愈发激烈。

反观美国造船业，可以说几乎处于“崩溃”状态。美国造船业的这种“崩溃”表现在三个方面：一是美国造船业的自主配套能力很低，从精密机床、船用铝材到微电子产品，美国均主要依赖国外供货。二是美国国内船企过少，从1970年代至今，美国倒闭了14家参与军用舰船建造的船厂，仅成立了一家新船厂。三是造船工人短缺，衰退的产业很难吸引新生力量，美国国防部承认其造船工业基础缺乏必要的弹性和后备力量。

美国造船业的衰落起始于冷战末期。冷战期间，尽管所占全球市场份额下滑，但美国造船业在商船和军舰设计建造方面，仍然保持了比较可观的活力。以商船为例，在1955—1985年间平均每年交船20艘。不过，在里根政府停止了对造船业的政府补贴后，由于造船成本的劣势，美国船企逐渐失去商船订单，转而主要依赖政府订单——也就是主要靠造军舰为生。而政府订单并不能消化整个行业的产能，于是在上世纪80年代，美国造船业减少了4万个工作岗位，这背后则是美国商用造船业的崩溃。里根政府的政策初衷是让船企减少对政府的依赖，但其实施效果恰恰相反。

经过长达几十年的衰退，由于过度依赖政府订单，美国造船业已经变成了扭曲的单一客户市场，船企逐渐“躺平”，缺乏必要的动力去采用新技术和提升生产绩效。长期积累的问题，不可能一朝一夕就改变。

展望未来，在市场低迷、产能过剩、产业整合加剧及造船巨头涌现的背景下，美国造船业的生存将更加艰难。

图源：国外网站

韩国造船业或将受益

有观察者认为，韩国船厂将从中受益，即使美国加强对国内船厂的支持，短期内也很难增加船舶供应。

NH Investment & Securities研究员Jeong Yeon-seung在一份报告中表示，“工会已经要求对中国船只进行制裁，美国政府也可能会对调查做出回应，因为现在是在调查之前。”他补充道，“如果美国政府对中国造船企业实施制裁，“中国造船企业的成本竞争力可能会受到损害，而韩国造船企业的舱位价值可能会进一步增加。”

现在断言美国此举能否直接惠及韩国造船业，仍为时过早。表面上看，韩国造船业似乎能从针对中国造船业的制裁中获利，但美国是否会采取实质行动，目前尚不明朗。

若仅依据现有信息，美国可能采取的最大措施便是征收关税，但尚无确凿证据显示这会导致韩国船舶订单的增加。事实上，美国在全球船舶订购市场的影响力有限。韩国的积压订单中，仅有2%来自美国船东，除少数美国投资公司外，几乎无美国公司在中国下订单。

尽管美国作为租船人或托运人可能间接施加影响，但直接影响船舶订购市场仍显困难。至于美国可能采取的其他措施，如对中国建造船舶进入美国港口时征收额外费用或罚款，并期待此举能对韩国产生涓滴效应，目前来看似乎过于乐观。

在这一问题上，更合理的判断可能是，美国将此作为与中国贸易争端中的额外谈判筹码，而非刻意扶持韩国造船业。然而，考虑到拜登政府可能在11月大选前采取比预期更积极的行动，这一事件可能对韩国造船业带来积极的市场情绪。但具体影响如何，还需进一步观察。

中国企业要如何应对？

按照USTR的程序，调查启动后，时长约在1年左右。

大成贸易救济律师团队高级合伙人孙磊分析，目前美国造船业在全球占比严重下降，如果将此归因为中方的产业政策或者补贴，其问题在于，不能据此建立因果关系，“发生在前面的就一定是后面的原因吗？这是该请愿书的第一个问题。”

“与此前特朗普政府时期力求开征关税的301调查所不同的是，从此次请愿书来看，其目的是争取美国国内对造船业给予政策支持，或者给点补贴。”孙磊说，同时美方此次对调整供应链有需求，但可以看出美方也很清楚，不可能都跑到美国去生产，要联合韩国等其他国家来解决其供应链问题。

若措施出台可能会对未来的新船订单有影响。此外，货代受到的影响也会非常大。

孙磊表示，从供给侧来看，供应链上游的企业，与船舶行业唇齿相依，USTR采取的贸易救济措施导致的中国制造船舶需求减少，势必挤压中国本土上游供应商的生存空间，这包括钢铁生产商、涡轮机和发动机等船用设备和零部件的供应商、以及为船舶提供专业服务的企业。

从需求侧看，对于那些依赖中国制造船只进行国际贸易的出口企业来说，贸易救济措施可能导致运输成本上升，影响产品在国际市场尤其是美国市场的竞争力。他补充道，如果贸易救济措施导致贸易关系紧张加剧，出口企业还可能面临更广泛的市场准入障碍以及其他风险。

在应对方面，孙磊建议企业可以强化全球布局意识，加大对海外市场的投资，特别是那些贸易救济措施影响较小的国家或地区，从而减少对任何单一市场的依赖。

譬如，通过建立或扩大在其他国家的制造基地，企业可以获得绕过潜在的关税壁垒的机会，同时也可以通过多国市场出口，分散可能发起的贸易救济调查带来的风险。

同时，企业也需要提升贸易合规意识。孙磊表示，国别贸易救济合规一方面可以有效提升企业应对贸易措施情况下的举证能力，另一方面也可以有效平衡企业的投资项目、贸易合规风控成本与商业目标、利益的关系，为企业实现公司战略，落实有效投资，合理管理产能提供支撑。