探讨丨船员电子资历会增加船员负担？
船员管理系统记载船员服务资历出现时间不长，但已经对船员管理工作原有工作模式产生重大影响。文中重点分析船员管理系统记载服务资历存在的若干问题，并提出相应解决对策，希望能对改进现有工作提供一些帮助。 船员服务资历 船员服务资历，指船员在船工作记录，表明船员在何时、何地登船，何时、何地离船，并以何种职务在船工作。服务资历是船员职务晋升、保持证书有效及申请船员适任考试的重要依据。 目前，服务资历主要有两种记载方式，一种是通过船员服务簿以文字形式记载，本文称之为服务簿资历。另一种是通过船员管理系统以电子数据方式记载，本文称之为电子资历。 服务簿资历 船员服务簿作为船员职业身份法定证件，承载的最主要功能就是记载船员服务资历。通过服务簿记载船员服务资历具有明确、充分的法律依据和效力。《中华人民共和国船员条例》第二十二条船长管理和指挥船舶时，应当符合下列要求：……（五）对本船船员进行日常训练和考核，在本船船员的船员服务簿内如实记载船员服务资历和任职表现。《中华人民共和国船员注册管理办法》第十五条船员上船任职后和离船解职前，应当主动将船员服务簿提交船长办理船员任职、解职签注。《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》第十二条申请海船船员适任证书的，应当提交下列材料：……（二）船员服务簿；……。上述法规中同时明确规定了违反船员服务簿管理规定所应承担的法律责任。 通过服务簿记载服务资历方式简便，易于查询。同时也应看到，服务簿资历真实有效主要依赖于船员本人和船长的诚实填写。由于服务簿资历非常重要，而在服务簿上记载虚假资历又相对简单，造成现实中出现一定数量的虚报资历、职务信息现象。在以往工作实践中，海事管理机构通过核查海员证出入境印章、出境证明信息等辅助手段核验船员服务簿资历真实性，虽有一定效果， 但并不能从根本上解决不实资历的问题。在缺乏其他更有效监管手段的条件下，如何有效遏制服务簿资历造假成为长期困扰海事管理机构的一个难题。 电子资历 电子资历出现时间不长，相比较船员服务簿而言是一个新生事物。2012年2月，交通运输部海事局下发《关于推广应用新版海船船员管理系统的通知》，新版海船船员管理系统中含有“船员服务资历管理”功能模块，标志一种全新记录船员服务资历模式进入人们的视野，该功能模块最初在个别海事管理机构试点应用。 2012年下半年我国沿海连续发生多起船舶沉没事故。事后海事安全调查，这些事故船舶普遍存在配员不足，人证不符现象。为遏制配员不足，人证不符，伪造证书现象的蔓延趋势，2013年2月，部海事局下发《关于印发船舶船员协同管理信息化推广实施方案的通知》，希望以海事信息数据汇聚为契机，实现在船船员动态监控和船员任职资历的闭环管理，进而从根本上解决船舶配员不足、船员伪造证书、人证不符等问题。乘此东风，电子资历由最初的试点运行进入全面使用阶段。 电子资历数据来源主要有两个，一是各服务机构、航运企业通过船员电子申报系统向海事主管机构申报；二是船员到船舶停靠港口的基层海事站点通过刷身份证方式录入船员管理系统。电子资历发展到现在经历以下两个阶段，非强制要求阶段：服务资历审核仍以服务簿为主，电子资历只是海事管理机构审核船员服务资历的辅助手段之一；强制要求阶段：电子资历与服务簿资历必须同时满足换证条件，电子资历成为强制性要求。且没有符合条件的电子资历，船员无法向海事管理机构提出换证申请，电子资历重要性超过服务簿资历。 电子资历若干问题分析 电子资历在一定程度上遏制了虚假资历现象，同时减少人为因素对资历审核工作的影响，工作效率也有所提升。但正如所有事物都有其两面性一样，现阶段电子资历自身存在若干问题，如不加以认真分析并及时解决， 会对船员管理工作带来一些负面影响。 1、法律地位不明确 电子资历目前存在的最大问题是法律地位不明确、效力不清。关于电子资历的规定可见于部海事局下发的几个规范性文件，法律层级不高。且相关规范性文件中也未明确电子资历应该或者可以成为船员申领证书的必需要件。根据《海船船员适任考试和发证规则》第十三条：海事管理机构对于发证申请，经审核符合本规则规定条件的，应当按照《行政许可法》《交通行政许可实施程序规定》的要求签发相应的适任证书。《海船船员适任考试和发证规则》于2013年12月24日修正，修正前及修正后的考规均未提及申请适任证书或者考试需要船员应具有电子资历。要求船员提出申领证书时必须满足电子资历的相关规定在现阶段没有任何法律依据。 法无授权不可为，这是法治国家政府部门应遵守的一条重要原则。在缺乏明确的法律、法规规定前提下，强制要求船员申请适任证书或者考试资格前必须满足电子资历的要求，有违反“法无授权不可为”之嫌。 电子资历法律地位不明确会带来另外一个问题，即电子资历造假承担何种法律后果。服务簿资历造假，海事主管机构在证据确实、充分的情况下，根据相关法规可以对造假行为实施相应行政处罚措施。但对于电子资历造假，却缺乏相应的处罚依据。服务簿资历造假成本低， 被发现后造假人所付出的违法成本高。而电子资历虽然造假较难，但被发现后的造假人付出的违法成本较低。现实工作中也确实出现过无法对造假的电子资历行为进行处罚的情况。 2、电子资历有违相对性原则 船员向海事主管机构提出申请适任证书或者考试资格的行政申请，海事主管机构依职权受理、审核，符合海事主管机关公布条件的，予以行政许可。如果不符合相关换证条件，不予行政许可。船员服务派遣资历由服务机构负责向海事主管机关申报，这里就涉及到一个第三方， 即船员服务机构的作为或者不作为成为影响船员提出的行政许可申请能否获得批准的重要条件，借用民法中合同相对性分析这种法律关系，如果由于服务机构疏失， 造成未及时申报或申报错误，船员就要自行承担申请证书或考试资格不能的后果，这无疑侵害了船员的权益。 3、增加船员负担 国家现在大力提倡“信息多跑路，群众少跑腿”的理念。意为信息互联互通可以方便群众，但是电子资历的出现却有可能让情况事与愿违。电子资历出现前，海事主管机构只负责审核服务簿资历，满足其他换证条件情况下，给予换发证书的行政许可。而当电子资历成为换证必须条件后，一旦出现电子资历缺失或者错误，需要船员自己或者委托服务机构补录或者改正，增加了船员换证的经济和时间成本。 现实中甚至出现过这样的案例，船员A申请换发适任证书，船员管理系统内显示有另外一名船员B与其资历发生冲突，船员A提供包括：服务簿、航海日志在内的若干证据证明自身资历为真，却仍然无法换证，船员A向海事主管机构申请撤销船员B的不实资历，但被告知只能由船员B自己提出撤销不实资历，而此时船员B却在船工作，何时下船时间不定。某个角度来说，电子资历减轻的是主管机构的审核责任，某种程度上却增加了船员的义务和负担。 4、增加船员服务机构义务 《中华人民共和国船员服务管理规定》第二十三条：船员服务机构应当建立船员名册，记载船员姓名、服务的船公司和船舶名称、船籍港、所属国家等，并定期以书面或者电子方式向海事管理机构备案。但并未要求服务机构将船员任解职信息报送海事管理机构。目前对电子资历的强制性要求，要求服务机构必须准确、及时将船员服务资历录入船员管理系统，增加了船员服务机构的责任和义务。船员服务机构如果没有及时录入或者录入错误，需要服务机构向海事主管机构申请补录或改正。需要海事主管机构审核、批准。这又变相成为了一项“隐形” 的行政许可，与国家提倡简政放权精神相悖。 关于完善电子资历的建议 （一）应明确电子资历地位 完善电子资历相关工作，首要任务就是要对电子资历准确定位。在服务簿仍然是法规规定的证明性文件情况下，海事主管机构审核船员服务资历，仍应以审核服务簿资历为主，对存疑的服务簿资历可以借助电子资历等手段进行审核。相较服务簿资历，电子资历只能居于辅助、次要地位，决不应越俎代庖成为海事机构审核船员换证或考试的决定和先决条件。 （二）应明确电子资历法律地位及责任 建议应进一步完善电子资历相关录入工作程序的同时，尽快给予电子资历以明确的法律地位，以及伪造电子资历需承担的法律责任。 结语 电子资历的出现顺应了信息化社会信息互联互通的客观要求，一定程度上提升了船员管理工作的公平公正性，减少了虚假资历的出现。但作为主管机构，在采用新技术、新方法改进工作的同时，更要强化法治思维，善于运用法治观念指导具体实践工作，这也是建设法治型政府的一项基本要求。 作者：印绍周，于新林，段尊雷，赵淑英 《中国海事》2019年第7期
