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深度骑虎难下!国内港口资源整合路在何方?

来源:理财宝典  2016-02-03  我要评论(0  

导读:

宁波舟山港完成整合后,国内更多港口的整合或将相继出现。

小圈辣评: 宁波舟山港完成整合后,国内更多港口的整合或将相继出现。不难理解,港区整合有利于减少竞争,提高费率;整合利好统筹规划,合理安排产能扩张;同时可以实现更有效的船舶调度,提高经营效率。

但是,以纯行政命令的形式整合很难奏效,纯商业模式整合成本过高,这导致国内港口整合既蠢蠢欲动,又困难重重。

目前港口频现资源整合,成为行业热门议题,透露出港口竞争日趋激烈,同时也暴露出港口发展过程中的一些问题。而针对港口资源整合需有更深刻的认识和思考,权衡不同整合模式的利弊,以实现港口资源配置的最优化。

从目前我国已经进行以及正在进行的港口资源整合的案例中,可以看到我国国内港口资源整合模式大体分为三类:

一、纯行政命令模式

主要是港口行政资源的整合。此类整合有些是将省内各地市的港口管理部门整合为一个跨行政区域的港口管理部门,如广西和福建的行政资源整合;有些是新设立一个跨行政区域的港口行政管理协调机构,如湖北省的武汉新港管理委员会。行政资源的整合目的也是对港口自然资源和经营资源施加影响,促进其有效利用。

二、纯商业模式(市场化)

纯商业模式的港口资源整合,即主要依靠市场机制,通过港口企业间的兼并收购实现的港口资源整合,此类整合主要涉及港口经营资源。上港集团进行的“长江战略”是比较典型的纯商业模式港口资源整合。

三、政府推动+市场决定模式

一些省市政府意识到当前港口发展中的问题,主要依靠市场手段,通过对域内港口企业资产的重组,形成统一的港口企业集团,并试图依靠单一企业集团整合省域内的港口自然资源和经营资源。比较典型的包括北部湾港务集团、河北港口集团、厦门港集装箱码头集团等。

其中,国外整合还有一种地主港管理模式。国外通常采用地主港模式来解决港口自然资源有效利用和港口经营资源垄断低效这一对矛盾。一方面作为非盈利机构的港务当局作为“地主”统筹港区规划、建设和开发,港务当局的决策机构由包括各级政府、港口用户等在内的利益相关方代表组成,决策机构负责港口发展方向、目标等的确定,并交由执行机构实施;另一方面,港务当局将港口设施出租给包括码头企业在内的各类企业运营。这样,通过港口当局的决策机构保持了各利益相关方对于港口区域多目标(中央政府希望的枢纽作用、地方政府希望的港城和谐、港口用户希望的港产互动等)的有效协调统一。应该说,地主港模式是发达国家经过长期发展摸索出的一种行之有效的港口管理模式。

遍观上几个模式的整合过程和后续实施效果,对于港口资源整合有以下几点认识:

认识1:纯行政命令整合很难奏效。

在我国岸线管理约束力不高的情况下,各级地方政府间的博弈使得跨行政区划的港口行政资源整合很难实现对于港口自然资源的有序使用。而且跨行政区划的行政资源整合还会带来一些新的问题,比如行政程序出现混乱、行政权力出现交叉。而对于经营资源整合,由于目前绝大多数港口均实现了政企分开,而且大型港口企业很多已实现了公开上市,因此行政命令在此领域要么不会奏效,要么成本极高。

认识2:纯商业模式整合成本过高。

我国多家港口企业的码头资产均已实现上市,在市场经济条件下,通过兼并收购整合经营资源成本十分高昂。通过商业模式进行整合的上海港“长江战略”和北部湾集团的整合能够成功,一定程度上有被整合企业经济效益差的原因,加上地方政府在政策和补贴上的支持,因此商业上整合的阻力较小。

认识3:地主港模式在国内基本不适用。

我国上一次的港口体制改革,选择了港口自然资源和经营资源一体化划归企业的路径,经过十多年的发展,既有的港口企业已经形成了相当的规模,经营权和占有权的分离已很难实现,地主港的模式在我国绝大多数主要港口已很难实施。但在一些既有企业规模较小,未开发岸线较多的后发地区,可以探索开展地主港的港口管理模式。

认识4:港口资源整合的关键在于地方政府的利益平衡。

目前较为成功的港口资源整合较少涉及地方政府间的利益平衡。比如厦门集装箱码头的资源整合,由于处于同一市域内,涉及地方利益较少,主要是企业间的利益平衡,整合共识容易达成。而河北省港口资源整合,由于地方政府利益层次多、关系复杂,至今仍然处于摸索阶段。秦皇岛港上收为省属企业后,秦皇岛市本身对于港口企业的支持大幅减弱。同时唐山市对于河北港口集团整合唐山港也并不积极。目前河北港口集团仅是对河北省增量港口资源进行整合,但这与港口资源整合的初衷仍有一定的差距。

由于经济增长进入新常态,港口需求增速放缓;港口能力不断改善,港口间的距离持续接近;港口集疏运体系不断完善,港口服务范围不断扩大等原因的影响,我国港口发展面临一定的问题:

一是,一些地方岸线出现低效利用的问题。如长江中下游地区,出现深水岸线占而不用、多占少用、深水浅用、贴岸使用和碎片化使用等现象。此前港口圈曾发布的有关长江“黑码头”文章中就曾谈到,短短几十公里江段,就有约10个“黑码头”。这还不包括分布在长江沿线各类“晒太阳”的码头。

二是,一些区域出现无序竞争的局面。既存在大型港口企业滥用优势地位限制中小港口企业进入的现象,也存在港口企业间恶性竞争、压价竞争的现象。

三是,港口行业整体经营效果也在下滑。根据统计,我国A股上市的港口企业,净资产收益率由2005年的13%以上,下降为2014年的不足8.5%,而2015年,注定会在2014年的基础上再度下滑。

因此,从交通主管部门角度来看,港口资源整合的目的应是保持港口能力适度超前的前提下有效利用港口资源,并防止垄断和不正当竞争等低效行为。客观上,有效的港口资源整合也有利于港口企业服务水平的提高和经营绩效的提升。

针对未来的资源整合,提出以下几点建议:

建议1:加强政府间协调,解决好港口资源整合中地方政府利益不一致的核心矛盾。当前京津冀协同发展规划中对于跨区政府之间的利益协调机制有些值得借鉴的经验,比如在产业转移、企业搬迁过程中对于企业税收的重新分配,保证迁出地税收水平不变,同时在新增税收部分考虑相关地方政府的分成机制等。

建议2:通过改善岸线管理,有效促进岸线资源有效利用。一是通过监测区域内同类码头泊位使用效率情况,设定触发标准,既有码头使用效率不足时不予审批新的同类码头,把好准入关。二是设计合理的岸线有偿使用制度,通过累退制岸线收费标准的设计奖优罚劣,增加岸线持有成本,利用市场机制倒逼低效岸线占用企业退出。岸线有偿使用可以与港口规费清理工作相配合,并且明确岸线收费的使用去处,加强公开公示,避免乱收费之嫌。

建议3:加强完善统计调查制度和信息化建设,为有关制度设计提供准确依据。对于港口资源效率情况,例如单位岸线吞吐量、效益等指标应动态跟踪,作为决策的依据。

建议4:强化反不正当竞争调查,避免垄断低效和恶性竞争。国家发改委、商务部、工商总局、交通运输部等政府部门应将反垄断列入权力清单和责任清单,通过政策环境的改善,加强港口不正当竞争投诉受理的便利性。

建议5:做好有关法律法规的完善工作,在依法治国的大框架下开展上述改革,为资源整合做好制度保障。

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