港口作为水运基础设施，具有和一般基础设施不同的准公用产品特征：一方面，港口作为国家控制的交通基础设施为经济、政治、国防等提供服务，产生巨大的社会经济效益，具有非一般产品特性;另一方面，港口特定的区域性、排他性、竞争性所表现出的经济性，使得一些港口已逐步呈现出投资主体多元化的趋势。

在我国交通融资体制经历了计划经济时期的国家财政拨款阶段、改革后“拨改贷”阶段、“以港养港”的财务包干制阶段后，目前的趋势是融资渠道多元化。

一、港口码头建设投融资政策分析

审批制度：中国将沿海港口新增吞吐能力100万吨以上及内河港口新增吞吐能力200万吨以上的项目确定为大中型项目，其他高于5000万元的技术改造项目为限额项目。前者由国家计委审查报国务院同意后由国家计委批复，后者由国家经贸委审查批复。小型项目由投资主体决策。

图表1：2009-2013年水运建设投资额(单位：亿元)

资料来源：中国交通运输部 前瞻产业研究院整理

资本金制度：根据1996年国家计委的资本金制度暂行规定，港口项目的资本金比例为项目总投资的35%以上，可行性报告审批时按经营性项目的财务效益情况以及银行贷款意愿确定具体比例。根据现行体制规定，港口建设全部纳入经营性项目，实行资本金制度。

法人制度：港口经营性大中型项目在建设阶段应按有限责任公司或股份有限公司的形式，根据《公司法》组建项目法人，明确其责、权、利。

二、港口码头建设投融资策略分析

政策的实施及其效率的高低，在一定程度上取决于政策实施的环境。为了保证未来港口的健康、快速的发展，需要创造一个良好的政策环境，也就是需要制定与采取一些保障措施。

(1)政府投资

港口基础设施投资项目按其功能划分为非经营性、经营性基础和经营性一般三类。其中港口航道、防波堤、导流堤、护岸、港池、锚地、船闸等属于港口非经营基础性设施;码头水下设施属于经营性基础设施;其他岸上设施属于经营性设施港口。非经营性项目的非营利性和社会效益性决定了其投融资职责在于政府，因为在市场经济条件下，市场对社会资源的配置存在不可避免的缺陷，某些项目的经济利益可能低于社会平均利润。在市场经济环境成熟的发达国家，政府对非盈利和低收益但关系到国计民生的重要基础产业往往承担投资的主体角色，主要是通过设立政府控股的投资公司，以企业法人的形式代表政府承担投资者的职责，参与社会经济活动。

在强化政府对港口非经营性项目的财政投资职能时，应对中央政府和地方政府的投资范围和投资比率明确划分。各地方财政要逐步改变"大而全，小而全"的投资方式，调整政府投资支出结构，把分散使用的财政资金集中起来用于港口非经营性等社会公益性项目的投资建设。

(2)贷款

国际贷款通常利率低、还款期长。根据国际惯例，优惠贷款至少应含有25%以上的赠与成分。日本和德国向中国提供软贷款赠与成分在45%以上，加拿大、澳大利亚、比利时等国提供无息贷款。期限多在20-30年，最长可达50年。港口企业通过使用国际贷款可以建设现代化的煤炭、原油、集装箱码头，引入国际先进科学项目管理经验，按照国际惯例对项目的设备采购、土建设施、技术咨询进行国际招标，为港口培育管理国外贷款的人才，为港口今后利用国外贷款积累经验。

1983年秦皇岛、连云港等港口利用能源优势，向日本政府海外协力基金办理了中国首批日元贷款。1985年天津、上海、广州港为投资建设集装箱码头，向世界银行借贷了第一期世界银行贷款。1988、1989年大连、宁波、厦门等港也向世界银行借贷投资建设集装箱码头。1991年烟台、营口、丹东港向亚洲开发银行办理了亚行贷款。

(3)港口民营化

世界银行对民营化的定义进一步扩充为："公共财产不管是完全出售，或是其产权仍归公有，而以协定或租赁方式将管理经营权授给民间的各种形式。"按照这一定义，港口民营化既包括港口私有化，也包括不涉及港口产权和所有权、只将经营权转让、出售给民间的做法。港口民营化带来了港口所有制的多元化，同时也带来了港口投资的多元化，弥补了港口投资的不足。目前世界上港口企业化、民营化的趋势席卷全球。

随着近年来中国民营企业的迅速壮大，中国港口民营化的条件日趋成熟。长江三角洲一带市场经济成熟，新兴中小型港口的建设可按照以下模式进行：土地和岸线属国家所有，码头的基础设施建设和经营性设施建设采用私人投标和公开招标兴建。码头建成后，民营企业获得一定期限内的专用码头经营权，向国家交纳土地和岸线的使用费，经营期限结束后，码头经营权无偿归还国家。在管理上，实行谁投资、谁决策、谁承担风险的原则。现有的港务局可以承担起港口规划和预测评估的职责，以保证港口投资及发展的合理性、科学性。

(4)吸引外商投资

根据港口基础设施投资需求的缺口与可能利用的国外资金情况，在未来仍应实施积极的利用外资政策。这需要制定措施来积极吸引外资，合理引导外资投向港口基础设施。

就世界上总体资源使用效率来看，生产从发达国家向不发达国家转移的趋势为发达国家节约了大量资源，有利于新产品的开发活动，而对于发展中国家来说，可以学习和吸收发达国家的先进技术、提高管理水平和劳动生产率、降低成本，形成一种"赶超效应"。

适当地利用外资比不用或全部用都要节约成本。关键是要找到两种资本的最佳配置，以求资金成本最低，产出最大。发达国家既有资本流出又有资本流入的原因之一就是每个产业都在寻求内、外资的最佳组合。

为此，中国港口基础设施建设应积极利用外资。这样做的好处在于，利用国际先进技术、设备、理念更好地建设并管理港口，提高劳动生产率，降低成本;拥有一流港口后更好进行进出口贸易;补充因港口运作效率低下而导致的建设资金及再投资资金的不足。在实践中探索并找到每个项目最适合港口基础设施的内、外资比率。实施以产业倾斜为主的优惠政策，对投向港口产业等对国民经济发展产生重大影响的外商投资，给予重点支持，如国家在税收的减免期、土地的使用费等方面给予充分优惠。在实践中探索并找到每个项目最适合港口基础设施的内、外资比率。

(5)企业上市融资

引进外资对国内港口发展起到了积极的推动作用，但从已有的合资项目看，基本上只选取港区内的个别优势码头，而未有整体合资的先例。港口企业仍然独自承受多年积淀的负担，引进外资对集团的整体进步和快速发展起到的促进作用非常有限。同时，由于存在整体与局部之间的利益冲突，也对港口企业整体经营战略的贯彻及自主发展产生一定的影响。

前瞻产业研究院《2016-2021年中国港口码头行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》指出：随着国家和当地政府对码头建设的大力支持和扶持，国内金融市场的进一步规范、完善以及国际金融市场的开辟，加上码头岸线资源尤其是深水岸线资源的相对稀缺及码头发展前景的良好预期，港口企业融通资金的能力已大大增强，资金问题已不再是制约港口企业发展的"瓶颈"。而且，随着国家税制的改革，取消外资企业税收超国民待遇优惠政策的呼声日益高涨，外资在税收方面的比较优势也将进一步削弱。因此，以引进资金为目的的合作模式已不再是必然选择，也不是理想的选择。港口企业上市融资成为另外一种选择，并已经进入成熟期。

综上所述，建立港口建设多元化投融资体制是加快沿海港口建设的迫切要求。社会主义市场经济体制的逐步完善，为推进中国港口建设多元化投融资体制建设提供了基本保障。以多元化产权结构为核心的港口建设多元化投融资体制的实践与探索是对传统的港口管理体制的深刻变革。

本文作者：郑嘉宝（前瞻网产业研究员、 分析师）