5 月21日，交通运输部和财政部联合发布《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（《办法》）。《办法》规定：凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质，包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油的货物所有人或其代理人，应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。该基金征收标准为每吨持久性油类物质0.3元，7月1日开始实施。

这是中国首个涉及船舶油污损害赔偿的基金。人们自然联想到去年此时，渤海中部的蓬莱19-3油田相继发生B平台附近海底溢油和C平台井涌事故，造成大量海底原油和泥浆泄露，对渤海海洋生态环境造成严重污染损害。当时曾有律师起诉标的为100亿元人民币的公益诉讼，但是终因中国相关法律法规的欠完善而没有下文。最近，蓬莱19-3油田的赔偿，经过多方调解终于有了结果——康菲公司、中海油与国家海洋局签订16.83亿元人民币的赔偿协议，赔偿主体是康菲公司，金额是10.9亿元人民币……一件严重破坏环境的事故，历经1年时间才有了赔偿方案，多少令人感叹司法在该领域的进展缓慢。

油类及其他污染危害性货物海上运输量巨大，船舶航行与作业过程中污染事故时有发生。中国沿海在1976—2010年共发生大小船舶溢油事故3115起，平均每4天发生一起；1973—2010年共发生50吨以上的重大溢油事故82起。

为了更好地保护海洋环境，一个更为快速便捷的应急机制亟待出台。

“三桶油”或各增四千万成本

海关总署数据显示，前4个月石油进口量：4月份原油2226万吨，成品油302万吨；3月份原油2355万吨，成品油392万吨；2月份原油2364万吨，成品油392万吨；1月份原油2341万吨，原油295万吨。经过计算，每年的石油进口量约为3.2亿吨。另据上海海事局相关人士透露，中国每年有2亿吨左右的石油运输量，预计每年需要征收赔偿基金的石油运输量约5.2亿吨，按《办法》第6条规定，船舶油污损害赔偿基金征收标准为每吨持久性油类物质0.3元，计算下来，此次新设立的船舶油污损害赔偿基金每年增加的规模约为1.56亿元。

根据《办法》第5条的规定，凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质（包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油）的货物所有人或其代理人，应当按照《办法》规定缴纳船舶油污损害赔偿基金。由此可见，此次基金缴纳的主体是石油货主或货代。

其实，中国除了“三桶油”（中石油、中石化、中海油）外，业内人士介绍，民营石油货主所占石油运输的份额几乎可以忽略不计，因此该基金的缴纳主体实为“三桶油”。根据中石油、中石化和中海油去年年报，中石油去年完成石油贸易量为1.47亿吨，按每吨0.3元缴纳基金的话，为4410万元人民币；中石化全年石油的总经销量为1.51亿吨，扣除不经过运输的量，估计每年增加的成本也在4000万元上下，中海油也类似。

“三桶油”成本的增加会否导致油价上涨？业内人士介绍，石油每吨的价格约在90美元一桶，原油按1 吨=7.389 桶换算，一吨油的价格约为665美元，因此每吨0.3元的基金成本可说微乎其微，如果以此为由涨价，只能又一次坐等“骂声”。

货方担责符合惯例

《办法》的关键点在于基金征收的对象是石油货主。

长久以来，石油货主在油污损害赔偿体系中，始终扮演着幕后角色，每当油污事故发生后，推到风口浪尖上的总是船东。近些年来，这一局面正在悄然改变，国际上已形成石油货主承担油污损害赔偿责任的惯例。

中国海事局原调研员徐翠明介绍说，为了解决船舶溢油造成的重大污染损害赔偿问题以及为了保证遭受油污损害的受害者获得合理的赔偿或补偿，国际油污基金组织（IOPC FUNDS）依据国际海事组织（IMO）制订的《92年民事责任公约》（92CLC）、《92年基金公约》（92FUND）和《2003年补充基金议定书》，设立了三层船舶油污损害赔偿机制：第一层是造成溢油事故的油轮船东保险人负有支付赔偿金的法律责任（船东及其保险人）；第二层是一旦赔偿金额超过油轮船东的适用责任限额时，则由石油接收方（货主）向“92基金”缴纳摊款用以赔偿或补偿（ 92 FUND）；第三层是假如有效索赔金额超过“92基金”的赔偿限额时，《2003补充基金议定书》缔约国的石油接收方（货主）将需缴纳进一步摊款用以补偿，其赔偿限额为7.5亿SDR （约11.25亿美元）。

IMO制定的《民事责任公约》和《基金公约》并行使用，很好地解决了船舶溢油污染损害赔偿。前者通过船舶强制油污保险来实现，后者通过海上运输石油的货主摊款设立国际油污损害赔偿基金来运作。依据这两个公约设立的赔偿机制运行30多年来，表明运行是成功的，并得到了越来越多国家的认可。

美国没有加入国际油污损害赔偿公约，理由是国际公约的规定没有美国相关法令具体，所设定的各项标准也没有美国要求的高，依据美国的法律更有利于保护美国的水域环境。美国依照《1990年油污法》建立的本国油污损害赔偿机制，同样是采取油污损害赔偿由船东、货主共同承担的办法，并且规定更加严格。进入美国的油轮必须投保油污险，并规定了船东的无限责任条款。其建立了10亿美元的油污基金，用于对油污损害的补充赔偿。油污基金的来源除政府拨款外，主要靠石油货主的摊款（税收），另外还有罚款等，实行“高保险、高摊款、高赔偿”的政策。

加拿大加入了两个国际油污损害赔偿公约，同时还建立了国内赔偿机制，既能够从国际油污基金获得赔偿，又能以国内赔偿机制补充国际基金赔偿的不足。也就是说，在国际油污基金赔偿的基础上，由国内油污基金再提供补充赔偿。加拿大油污基金的赔付内容与国际油污基金基本相同，但比国际油污基金赔偿的范围大些，包括由非持久性油类物质污染造成的损害赔偿。

其实，石油货主作为船舶的光租人，早已难脱油污责任的追究。1989年，美国埃克森石油公司旗下的“埃克森-瓦尔德斯”号在阿拉斯加海域发生漏油，被称为当时美国历史上最大溢油污染事故。埃克森石油公司为此支付了数十亿美元，包括提供给民众的赔偿金、清洁石油污染的费用和交给美国政府的罚款。随着墨西哥湾“深水地平线”钻井平台上的一声巨响，美国灾难性溢油的纪录被打破。英国石油公司表示，这场因钻井平台爆炸沉没导致的漏油污染事故给该公司造成数十亿美元的损失。

中国是航运大国，也是石油进口大国，溢油污染随时威胁着绵长的海岸线。然而，中国虽然是《1992年国际油污损害民事责任公约》、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》和《1992年设立国际油污损害赔偿责任基金公约》的参加国，但是《1992年设立国际油污损害赔偿责任基金公约》仅适用于香港特区。

船舶油污损害赔偿基金在中国的长期缺位，使油污赔偿乃至清污行动受到严重影响。

上海海事局相关人士表示，海洋上一艘船发生石油泄漏，对环境的损害很大，往往赔偿也是天文数字，考虑到受害方受到的损害，加害方会进行赔偿，但是这个赔偿是有限制的。此次建立船舶油污损害赔偿基金的目的就是进行第二层次的赔偿，使海洋环境得到更好的保护。

海事部门保障足额征收

《办法》规定基金的征收人为海事主管机关，也就是各地海事局。据上海海事局相关负责人介绍，上海建立船舶油污损害赔偿基金的想法由来已久，从酝酿到提出已有十多年时间。

“海事局作为基金征收的执行者，其好处在于，能够以执法机关身份所带来的强制性保证基金的足额征收。”某业内人士称，这也足可见国家对船舶油污损害赔偿基金的重视。

但是海事局作为执法机关，却与钱打交道，总令人有担心之处。虽说征收对象主要是“三桶油”，但还有散布在各处的零星小货主和小货代，主要与船打交道的海事局如何去与这些小货主和小货代打交道；且根据《办法》规定，所收钱款，海事局须全额上缴国库，因此对海事局来说没有任何激励措施，“这项活，海事局只有责任没有权利，如何保证其征收的积极性值得思考。”业内专家称。