摘要：

日本在钢铁行业的调整阶段也走过一些“弯路”。在60年代，政府试图控制钢铁企业的过度扩产、过度投资的努力失败了。以“特安法”公布为分界点，钢铁产业政策变得更注重间接引导行业发展，在去化产能过程中尊重市场规律，并非“一刀切”。此后政府主要通过促进钢铁企业的兼并重组，形成行业的“萧条卡特尔”，来协助行业渡过难关。

在78年钢铁成为萧条行业以来，PPI和CPI确实出现了明显上升的趋势。但钢铁行业价格上涨并非PPI指数大幅上扬的首要因素。貌似“去产能”引起的通胀，实际上是外部冲击、经济转型、和行业发展变化三者合力的结果。

日本的产能去化较慢，在去产能政策推出初期到产能真正拐点之前，钢铁行业股价迎来三波上涨行情，且涨幅明显优于大盘。但当临近产能拐点，钢铁股曾迅速下跌，随后表现显著弱于大盘。

 

正文：

一、从经济支柱到萧条产业：日本钢铁行业产业政策变迁

战后日本从废墟之上重建，在50年代大力推动重工业和化学工业，在60年代着重发展外向型经济，在70年代中后期转而注重内需、并逐渐在尖端技术上进入世界前列。纵观日本经济发展史，可谓是追赶型经济体的典范。虽然民营企业一直是战后日本经济的主体，但在经济高速增长的前20年内，政府对经济的直接干预是比较强的。到了六十年代中后期，政府干预逐渐让步于市场经济，产业政策转为以间接干预为主。

在日本产业政策制定和执行过程中，所谓“主管部门”起到核心的作用。每个产业都有各自的主管部门，制造业的主管部门通常是通产省及其下属部门。此外，农林省主管农业和食品工业、厚生省主管医药工业、运输省主管造船业、大藏省主管金融业。除了主管部门，参与产业政策制定的还有负责产业之间协调的协调部门、民间发起的各种行业团体、介于政府与民间之间的审议会和调查会等。

战后日本的钢铁产业支持政策

日本钢铁产业的迅速发展，与产业政策的支持是分不开的。在战后经济恢复初期，钢铁生产成为日本经济发展的瓶颈。当局通过“倾斜式生产”政策，将资源优先分配给钢铁行业，同时通过“复兴金融公库”提供大量贷款，保证了钢铁行业的产出。1951年，日本推出第一次产业合理化计划，在加大对钢铁行业政策性金融贷款的同时，通过减免进口税和购置设备折旧抵税的方式鼓励钢铁生产设备的投资。从1956年和1960年开始实行的第二、三次合理化计划中，钢铁行业出现设备大型化的特征，钢铁生产技术的引进达到高峰。在这一期间，吨钢生产成本出现了显著降低，钢铁产品出口比率增加，整个行业达到国际先进水平。

石油危机之前的钢铁产业调整政策

1958年限产限价的“公开销售制”与钢铁行业的短暂不景气。1958年，日本经济都曾短暂遭遇波折，钢铁行业受到冲击。为了恢复行情，在这一期间通产省建立了一系列以控制产能、维系产品价格的制度。在1958年6月出台的《钢铁市场行情对策纲要》和“公开销售制”规定下，各个钢铁公司的产量和报价（被称为“自慎价格”）均受到通产省的管制。在“公开销售制”下，各钢铁企业在确定的地点，同时出售钢铁产品，由企业与批发商共同决定交易量。

1962年“公开销售制”的解体。到1962年钢铁市场再度进入不景气，市场价格出现大幅度下降，公销制价格开始与实际成交价格脱节。当年12月八幡制铁自主制定了“最低实际销售价格”，标志着“公开销售制”已经名存实亡。总体而言，限产限价的“公开销售制”在执行初期是有效的，但后来失效。“公开销售制”失败的主要原因有三个，一是通产省的积极干预有限，对违反企业的制裁相当有限；二是经济不景气下，钢铁企业存在囚徒困境，降价冲动难以避免；三是前期企业大幅投资扩产，这加重了降价的倾向。

60年代钢企进一步新建高炉、扩大产能。从1960年的第三次产业合理化计划开始，钢铁行业的投资计划由通产省和企业相互协调决定。六十年代中后期，日本钢铁产能出现新一轮扩张，这一方面是由于各个企业希望扩产提高市场占有率，另一方面是由于企业高估了未来需求的增长。而政府方面并未严厉控制企业的扩张冲动，导致每年实际产能扩张都高于通产省的计划，这为后来钢铁行业的过剩埋下了伏笔。

石油危机后“特安法”以及相关的产业转型政策

石油危机后，日本经济开始转型。1973年的第一次石油危机和1979年的第二次石油危机对当时发达国家经济造成了深远影响，从此发达国家相继进入滞涨的阶段，全球钢铁需求进入拐点。作为能源极度依赖进口的日本，石油危机对日本经济的影响既体现在增速上，也体现在经济结构的调整上。1973年政府出台《石油供求合理化法》、《安定国民生活临时措施法》等确保能源供应和分配的措施。同时调整产业政策方向，一是促进高能耗行业从扩张向集约的转型；二是大力发展加工业，摆脱经济发展对能源的依赖；三是发展节能技术在内的高技术产业。

1978年“特安法”公布标志着钢铁工业被认定为萧条行业。石油危机造成能源价格暴涨、世界性需求不振，再加上发展中国家的追赶，包括钢铁在内的传统行业，迅速进入衰退期。政府于1978年5月制定了《特定产业安定临时措施法》，简称“特安法”。“特安法”规定平炉电炉炼钢业、炼铝业、合成纤维业\\造船业等制造业为“结构性萧条行业”，政府将协助行业处理过剩设备。

“特安法”和其他政策条款下，政府对过剩行业设备的处理方法包括：（1）设备注册制度。对现有设备和生产品种摸底，限制非注册设备和新增设备的生产；（2）制定准入标准。过剩行业新企业的组建，需要满足一定产能门槛；（3）淘汰落后设备。新增设备必须首先淘汰一定旧设备；（4）实行政府补偿。政府出资收购过剩设备，然后予以报废；（5）鼓励使用节能设备。由政策性银行提供低息贷款，推广节能设备的使用。此外，政府设立萧条基金，对由于设备报废而产生的借款提供信用保证。

同时政府积极干预受萧条行业影响较大的群体和地区。针对产业调整中可能产生的失业和地方经济衰退问题，政府还出台了《特别萧条地区产业离职者临时措施法》、《特定萧条地区离职者临时措施法》、《特定产业结构改善临时措施法》等政策。针对失业者的措施包括（1）对失业者进行再就业培训；（2）雇佣特定产业、地区的失业者，政府对企业提供雇佣开发补助费；（3）延长失业保险金等。针对衰退地区的措施包括（1）支持过剩行业就地转产；（2）提供转型企业维持生产的低息紧急贷款；（3）对特定企业退还法人税、所得税、提供企业诱导补贴等。

成为萧条行业的日本钢铁产量缓慢下降，钢铁行业价格条件好转。“特安法”之下的日本钢铁行业，终于自高速扩张进入衰退期。不过在之后的时间里，日本钢铁产量基本维持稳定，也没有出现大幅下行。到1983年，日本粗钢产量降至9718万吨，较1973年的高峰下降了19%，即产量年化降幅仅为1.9%。作为日本钢价的替代变量，同期钢铁行业PPI累计上升了71%。不过，钢铁行业PPI上升不仅仅是去产能的影响，在之后的分析中，我们将指出PPI回升是由外部冲击、经济转型和行业发展变化三者合力的结果。

在总产量稳定的背后，是先进产能逐步替代落后产能，日本钢铁的国际竞争力依旧在提升。到1979年，世界最大的10座高炉中，日本占有7座。至1982年，日本粗钢产量超过美国，成为全球第二大钢铁生产国，仅次于苏联。

成为萧条行业的日本钢铁行业发展

进入80年代后，钢铁行业作为萧条行业，实际产量始终远低于生产能力，在产业结构中所占比重不断缩小。在政府引导和行业自身双重力量趋势下，80年代以来钢铁行业在总产量基本稳定的情况下，出现关停设备、去化产能、钢铁行业就业人数下降、拓展海外市场、发展高端产品的现象。

然而日本钢铁产能去化依然是一个缓慢的过程，且不乏波折。1978年“特安法”公布后，日本钢铁的产量和产能并未立即下降，实际的粗钢产量拐点到1980年才出现，到1983年的低点，日本粗钢产量累计下降19%；而钢铁行业产能拐点直到1983年才出现，从1983年到1991年的低点，日本钢铁产能累计下降14%。到80年代中后期，外部需求的兴起再度提振了钢铁行业景气，钢铁行业逐渐再度进入扩张。

从库存数据看，1978年开始粗钢产品的经历了长达十年的去库存阶段，但其中也不乏像1980年库存阶段性回升的小周期。而钢铁行业总体库存一直保持平稳。从产能利用率看，直到1983年产能拐点到来，产能利用率才见底，此后产能利用率在波动中总体上升。

钢铁企业的兼并是行业发展的一大看点。日本钢铁工业的发展伴随着大大小小的兼并，最重要的兼并有三次：（1）1970年八幡制铁与富士制铁合并成新日铁；（2）2002年日本钢管与川崎制铁合并成JFE钢公司；（3）2011年新日铁又和住友金属合并成新日铁住金公司，最终形成新日铁住金和JFE两大集团竞争的行业格局。

二、萧条期产业政策对我们的启示

日本在钢铁行业的调整阶段，也是走过一些“弯路”的。日本钢铁行业的世界领先地位保持至今，其发展历程值得我们研究。但梳理其产业政策，我们看到日本在钢铁行业的调整阶段，也是走过一些“弯路”的。在50年代末，政府通过“公开销售制”一度控制了钢铁行业的产量和价格，然而随着市场不景气加剧，这一制度被企业抛弃；在60年代，政府试图控制钢铁企业的过度扩产、过度投资的努力也失败了。

政府对企业话语权不强，调控流于形式，反而一定程度上刺激企业扩张冲动。这些政策失败的原因，一是由于日本钢铁企业主要是私企，政府的干预力量有限，尤其到60年代后，政府对企业的话语权远不及战后复苏期；二是由于政府也没法预见到产业的拐点，因此调整政策力度也有限，对超计划扩产的企业没能实行惩罚；三是一些研究指出，由于政府无力督促企业减产，政府促成的行业会议和沟通，实际上减少了行业内企业竞争的不确定性，不确定性减少反而会刺激企业的扩张冲动。

以“特安法”公布为分界点，钢铁产业政策变得更注重间接引导、而非直接干预行业发展。实际上“特安法”公布已经是第一次石油危机5年之后了，难说是有前瞻性的调整。然而“特安法”和相关政策特点，一是在于对去产能提出了许多激励相容的措施，如政府补偿落后设备的报废等，二是在于对去产能可能造成的社会影响做了充分预案，出台一系列政策以振兴地方，帮扶个人。

在“特安法”的政策框架下，政府对钢铁行业去产能采取的不是“一刀切”的态度。“特安法”框架下，政府通过“设备注册”的制度来控制现有产能、通过“准入许可”的制度来控制新增产能、通过“新旧置换”的制度来处置落后产能。在产能去化的过程之中，尊重市场规律。因此去产能的过程，也是先进产能淘汰落后产能的过程，行业技术持续进步，成本降低，国际竞争力不断提升。不过这也导致产能去化的速度较慢，周期较长。

1970年新日铁的组建，客观上起到维持行业价格、抑制过度投资的作用。新日铁的组建，主因在于应对当时日本转为对外开放，提升本土企业竞争力的需要。1964年日本加入经济合作与发展组织（OECD），1967年实行了资本自由化，标志着钢铁行业向外资开放。1966年通产省提出钢铁行业“设备大型化”发展方向和本土企业间的“过度竞争”不利于国际竞争。但实际上新日铁在市场价格和联合减产方面都起到了主导作用，1974-1977年的钢铁提价就是由新日铁带头的。

此后政府主要通过促进钢铁企业的兼并重组，形成行业的“萧条卡特尔”，来协助行业渡过难关。JFE和新日铁住金的组建均是在钢铁行业景气最低点进行的。JFE钢公司的组建是在东南亚金融危机后，钢铁内需外需均孱弱的背景下进行的；新日铁住金公司则是在09年金融危机爆发的背景下进行的。两次并购后，都通过关停老旧设备、重新布局设备，实现了生产优化和效率提升。企业兼并、行业集中度提升不仅能够抑制过度投资，在钢铁行情有所恢复的时候，也可以较好的抑制企业复产冲动。

三、从通胀角度看“特安法”之后的钢铁行业

通胀大幅上升，但钢铁“去产能”并非主因

1978年以来，日本PPI变化幅度十分剧烈。从1978年5月开始，PPI同比先降后升，并在1979年3月实现由负转正后一路上扬，于1980年4月达到18.5%的顶峰。

PPI对CPI的传导明显，滞后约4-5个月，传导率为0.299。从峰值看，PPI同比从1978年10月的-1.7%升至1980年5月的18.4%，上涨19个月，涨幅20.1%；CPI同比从1979年3月的2.7%升至1980年9月的8.7%，上涨18个月，涨幅6.0%。因此CPI与PPI的变化趋势较为一致，相对于PPI同比均具有4-5个月的滞后期，且PPI对CPI的传导率为0.299。

钢铁行业产量和产能变化对PPI上升有一定贡献，但不是最主要的原因。这段时间内，PPI与钢铁行业PPI分项变化趋势较为一致，但钢铁行业去产能并非是PPI上升的最主要因素。在1979年—1980年期间，PPI同比年均增长5.5个百分点，明显高于钢铁行业PPI同比年均增速（2.1个百分点），表明PPI指数上涨并非主要由钢铁价格回升拉动，而是另有原因。实际上，第二次石油危机导致油价上升才是PPI指数迅速上扬的主要驱动因素。在第一次石油危机发生的1973年—1974年期间，同样出现了PPI同比迅速上升且波动程度大于钢铁行业PPI分项的现象，印证了我们的判断。

70年代末出现的通胀实际上是外部冲击、经济转型、和行业发展变化三者合力的结果。在78年以来钢铁成为萧条行业以来，PPI和CPI确实出现了明显上升的趋势。但从之前石油危机的历史表现、以及钢铁行业PPI波动小于全行业PPI的现象中，我们认为钢铁行业价格上涨并非PPI指数大幅上扬的首要因素。貌似“去产能”引起的通胀，实际上有外部冲击、经济转型和行业发展变化三方面的原因。

输入型通胀是解释钢铁行业波动的关键变量

从产能数据看，作为“特安法”规定的萧条行业，钢铁行业1978-1983年间产能继续惯性扩张，但扩张速度已经放缓。在这一阶段中，钢铁行业景气出现先强后弱的走势。

结合钢铁行业数据与通胀数据，可以看到，78年后钢铁行业表现以及拐点，均与通胀走势密切相关。从78年1月到80年5月，原油价格大幅上升，导致日本PPI持续走高。在这一阶段，钢铁行业实际上是比较景气的，具体表现为粗钢产量上升、粗钢库存下降、产能利用率上升；而从1980年6月到1981年6月，PPI从高点回落，钢铁行业才展现出萧条的特征，具体表现为粗钢产量下降、粗钢库存上升、产能利用率下降。

四、“特安法”之后的钢铁行业的股价表现

日本钢铁行业的产能去化较慢，在去产能政策推出初期到产能真正拐点之前，钢铁行业股价迎来三波上涨行情，且涨幅明显优于大盘。1974年10月—1978年底，钢铁股表现是弱于大盘的。1978年12月开始，即“特安法”公布半年之后，钢铁股走势发生明显好转，1978年12月—1981年8月，新日铁住金和神户制钢两家公司的股价有三次明显上涨。在此期间，新日铁住金股价涨幅为95.7%，神户制钢股价涨幅则高达122.9%；于此同时，日经225指数从5967点缓慢上升到7816点，涨幅仅为40%。

这一期间钢铁股走势与PPI钢铁分项走势较为一致，股价走势则具有一定滞后。PPI同比和PPI钢铁分项同比大幅上涨分别开始于1979年3月和1980年4月，而新日铁住金股价最大涨幅（即第三波上涨）则开始于1981年3月。

产能拐点前夕，钢铁股曾迅速下跌，随后表现显著弱于大盘。从1981年8月开始，钢铁股出现了持续的下跌。1981年8月-1982年9月，新日铁住金和神户制钢股价跌幅分别为40%和36.2%，跌幅远高于大盘。从1982年9月开始到1984年底去产能结束，钢铁股走势基本保持平稳，新日铁住金股价涨幅为14.8%，神户制钢则为15.4%。于此同时，日经225指数从7123点大幅上涨为11543点，涨幅高达62.1%。