1月19日，国家发改委官方网站发布石油、天然气发展“十三五”规划（下称规划），按照“稳油兴气”的发展思路，对此期间我国油气行业的关键目标、重点任务和改革路径作出部署。

规划认为，“十三五”期间，我国石油消费将进入新的稳定发展期，预计到2020年，石油产量将继续维持在2亿吨以上，表观消费量达到5.9亿吨，年均增速降至1.52%；而天然气将实现快速增长，到2020年综合保供能力可达3600亿方以上，占一次能源消费比重将提升至8.3%—10%。

石油消费年增“1.52%”：

客观还是悲观？

规划指出，新常态下我国经济长期向好的基本面没有改变，随着全面深化体制改革的推进和“一带一路”建设、京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略的实施，加上大力发展清洁替代能源，推进煤制油、煤制气产业示范，促进生物质可再生替代燃料的开发和利用等，“十三五”时期石油需求仍将稳步增长，但增速进一步放缓，由“十二五”4.83%的年均增速下降至1.52%，预计到2020年，通过推动立足国内“增储稳产”，石油产量将继续维持在2亿吨以上，石油表观消费量达到5.9亿吨，届时石油在一次能源消费中的占比基本稳定在18%左右。

这与中石油经济技术研究院稍早前发布的《2016年国内外油气行业发展报告》中 “未来原油需求增长空间有限”的观点一致。中石油此前甚至多次在公开场合声称，我国石油消费可能在2025年提前达到峰值，届时石油在一次能源消费结构中的占比将下降到15%。

根据上述报告，2016年国内原油产量首次出现大幅下降，跌破2亿吨，石油表观消费量为5.56亿吨，同比增2.8%，增速较2015年下降1.5个百分点。报告预计2017年国内石油表观需求量为5.68亿吨，同比增2.1%，增速较2016年下降约0.7个百分点，而原油产量仍将低于2亿吨。

但在厦门大学中国能源经济政策研究院院长林伯强看来，“十三五”期间石油表观消费量1.52%的年均增速比较悲观。“交通用油是拉动石油消费增长的主要动力，从目前燃油车增速情况看，交通领域用油‘十三五’期间维持大幅增长是可以肯定的。虽然随着经济增速放缓，工业用油可能下降，但居民和服务业用油会上升，且不少化工产品也还是依靠进口，拉动内需空间很大。而随着经济发展缓中趋稳，柴油在此期间也有希望摆脱负增长。此外，就电动汽车和天然气汽车目前发展情况看，‘十三五’期间其对石油的替代作用还很有限。”他说。

天然气占比“8.3—10%”：

不确定性较多

规划认为，天然气是中国能源转型最为重要和现实的抓手。随着“十三五”期间新型城镇化进程加快，天然气将获得发展新动力。在此背景下，规划提出了“到2020 年，国内天然气综合保供能力达到 3600 亿立方米以上，天然气占一次能源消费比例8.3—10%（2015年5.9%）”的主要发展目标。并将借助大力推动“大气污染治理重点地区等气化工程、天然气发电及分布式能源工程、交通领域气化工程、节约替代工程” 四大利用工程，力争到2020年使天然气占一次能源消费比重提高至10%。

相较于前不久发布的《中国天然气发展报告2016》以及众多公开文件提出的“到2020年天然气占一次能源消费比例超过10%”的目标， 规划提出的8.3%—10%的高低情景发展目标更显谨慎。“说明政府已认识到当前天然气发展所面临的困境，也认为消费量大幅增加难度较大，按原有发展模式显然无法实现之前目标。” 国家发改委价格监测中心专家刘满平说。

为促进天然气发展，规划提出了政策支持、配套改革、市场体系建设、基础设施建设、科技装备创新、促进国际合作等8大保障措施。但即便如此，业内专家普遍认为，这并非易事。

事实上，我国天然气消费增速从2014年开始跌落至个位数增长，2015年又创10年新低，仅为3.7%。根据中石油经研院《2016年国内外油气行业发展报告》，2016年虽有所回升，但天然气表观消费量同比增速仍仅为6.5%，达到2040亿方，占一次能源消费的比重升至6.2%。虽受环保政策和气价竞争力改善提振，预计2017年我国天然气表观消费量仍将难见惊喜，预计同比增速仅为5.9%，达到2162亿方。

然而据林伯强测算，在2016年天然气消费增速仍在9%以下的情况下，接下来天然气每年需要增长15%，才能满足到2020年达到8%的消费占比。他进一步指出，天然气除需保障供给外，还要创造需求。“可以肯定的是，不改革当前天然气体制架构、理顺天然气价格机制，没有各方强有力的协同推动和大力鼓励天然气利用的政策支持，要想实现天然气大幅增长将是非常困难的。”

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源研究室主任洪涛亦指出，天然气要想“上位”，必须要提升竞争力，这意味着气价要下降，还需要强有力的监管、成本监审等行政措施配套。同时也需加强对煤炭（气的主要替代对象）的清洁利用与超排、偷排监管，增加煤炭使用成本。

虽然目前我国已有80%以上的气量为企业自主协商定价，气价理应根据市场需求变化有升有降。然而洪涛认为，在还没有形成多对多“气气”竞争的情况下，目前所谓的“自主协商”定价是有利于卖方的。如此看来，“管住中间，放开两头”的天然气市场化改革方针在“十三五”期间如何落实，将显得至关重要。

虽然规划也做出了一些油气市场化改革部署，但受访专家均指出，规划毕竟还只是纲领性文件，改革需要“真枪实弹”，其复杂性无疑为上述天然气发展目标的实现增加更多不确定性。