随着7月28日正式组建领导班子，山东省港口集团挂牌日益临近，山东港口资源整合工作在本月骤然提速，整合工作进入深水区。

港口整合是一项复杂的系统性工程，在利益分配、发展定位上难免出现不同的声音。如何更大程度地实现资源共享、优势互补，形成分工合理、协同配合的利益共同体，考验的是组织者和各个参与方的智慧与格局。

山东省是海洋经济大省，港口资源优势明显。整合港口资源，发挥整体优势，是促进港口提质增效升级、化解过剩产能、优化资源配置、完善功能布局、避免同质化过度竞争的重要举措。港口整合对于海洋强省建设、打造国际一流港口、服务经济社会发展都具有重要意义。目前，山东省港口整合已经步入了2.0时代，未来的整合或将从港口行业内部向上下游产业拓展，逐步实现港口供应链的全方位整合。

一、港口资源整合的背景和意义

港口资源整合是通过政府间战略合作、企业间产权纽带或契约关系将彼此产业链联结成协作体，以获得产业系统竞争力。近20年来沿海港口规模不断扩大，港口建设重复投入和同质化问题更加突出，导致我国港口资源出现过剩，与经济和贸易发展需求不匹配，许多沿海港口码头处于闲置状态。因此需要通过港口资源整合，对码头存量进行优化、增量进行调控。同一区域内港口由于腹地交叉、功能类似、业务同质化等因素的影响，造成港口之间过度竞争，对港口资源优化配置产生了不利影响。通过港口资源整合可以明确港口分工、防止内耗，优化资源配置。港口是对外开放的门户，是国家和地区发展的战略性资源，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等一系列国家和区域发展战略的实施要求港口充分发挥资源禀赋优势，带动产业集聚和结构优化，为外向型经济发展服务。而当前经济发展新常态下港口运输服务需求的下降，会导致港口之间的竞争加剧，港口企业效益下降。在这种形势下，国家制定了一系列鼓励和扶持港口资源整合的政策。2017年交通运输部印发《深入推进水运供给侧结构性改革行动方案》，明确提出要制定推进区域港口一体化发展的意见，促进区域港口资源整合。

自 2015 年以来，我国多个省份港口整合浪潮深入推进、程度不断提升。2015 年，天津港( 集团) 有限公司与河北港口集团有限公司签署框架合作协议；浙江省海港投资运营集团有限公司成立，宁波-舟山港、温州港、台州港等港口实现整合和统一运营。2016 年，天津港集团与唐山港集团共同出资组建唐山集装箱码头有限公司；海南省人民政府发布《海南省港口资源整合方案》，提出重点整合“四方五港”，打造五大板块；2017 年，江苏省港口集团有限公司成立，将省内八大国有港口企业纳入旗下。此外，辽宁、湖北、安徽等省也大力推进区域内港口资源整合，港口资源整合规模和范围不断扩大。

目前跨行政区域港口资源整合已成为我国港口行业发展的新方向。继河北省、浙江省、江苏省和湖北省之后，辽宁省、山东省也在谋划推进省级港口建设，区域港口整合的大幕已经拉开。

我国已有港口资源整合根据整合深度的不同，划分为三个层次：第一层次为港口战略合作或合资经营，是一种比较松散的港口资源整合模式，合作或合资双方出于利益最大化需要，共同经营港口资源，实现局部利益的最大化；第二层次为同城或临城港口资源整合，通常为市级层面的港口资源整合，处于同一行政区域内港口整合为一家港口企业；第三层次为跨行政区域的港口资源整合，是一种深层次的港口资源整合模式，真正实现了跨行政资源的港口资源整合，同一港口群内港口形成统一的港口经营与管理平台，分工协作、错位发展，优化资源配置，化解产能过剩和过度竞争，使港口更好地服务于经济发展。

随着现代物流业的发展和运输方式的变革，港口企业按照运输链或供应链提升服务内涵的要求，展开与其他港口间的经营性资源整合是大势所趋。我国沿海各大港口资源整合有的已部分完成，有的正在酝酿和实施深度整合，很多相邻或相近港口正在努力实现一体化运营。同时，部分沿海港口不断向内陆推进，通过对接内河港口展开全方位业务合作推进资源整合。

未来港口资源整合结合腹地经济发展需求合理配置港口资源要素、明确港口功能定位，使区域港口布局与经济发展需求相协调，将成为我国港口资源整合的重要发展方向。港口资源整合在实现对港口自然资源、行政资源、经营资源整合的基础上，将更加注重区域港口一体化后对经济发展带动和辐射作用的增强。港口作为国民经济和社会发展重要战略性基础资源，其整合后能够实现“1+1>2”效应，从而将经营重点从过度无谓的竞争中转移到提高服务水平、发挥临港集聚功能、加强与区域产业、物流园区和运输通道的衔接上来，有助于港产城融合的实现，港口资源整合将为区域经济发展注入新动能。

二、山东省港口资源整合的现状

山东省共有 7 个沿海港口，分别为滨州港、东营港、潍坊港、烟台港、威海港、青岛港和日照港。根据山东省政府《关于推进沿海港口资源整合工作的实施计划》山东港口的整合大致分三步：其一，以山东高速集团为平台整合滨州港、潍坊港和东营港，组建渤海湾港；其二，以青岛港为平台整合威海港，形成青岛港、渤海湾港、烟台港和日照港四大集团的格局；其三，适时组建山东港口集团，统筹全省港口发展。2018年3月，由山东高速集团控股开始整合滨州港、东营港、潍坊港，山东渤海湾港口集团挂牌成立。2019年4月，渤海湾港口集团成功接收了东营港务集团、广利港集团和潍坊港集团人员及业务管理，4月26日又办理了滨州港务集团领导班子及业务管理交接。这标志着渤海湾港口集团全面完成了对东营、潍坊、滨州三市国有港口的接管，目前正进行多家港口股权划转工作。如今，随着青岛港合并威海港正式启动，山东已初步形成青岛港、渤海湾港、烟台港和日照港四大集团的格局，山东港口大整合只差最后一步——组建山东港口集团。目前，山东省政府正在研究制订山东省港口集团组建方案，旨在加快建设世界一流海洋港口，坚持港口发展一体化、装备智能化、业态高端化和港城发展协同化，推进山东国际航运中心建设。

三、山东港口资源整合面临的挑战

山东港口集团组建能够消除重复建设、过度竞争，但港口是地区对外的窗口，最终要参与到国际的市场竞争中去，港口整合如何保证各主体的经营自主性和竞争力，提高物流效率，共同做大做强，要面临多方面的挑战。

首先，由于行政区划的分割，区域内实力相当、性质相同的港口群和泊位群，在经营过程中往往以邻为壑、分割腹地、彼此平行发展。甚至一些港口资源整合程度较高的港口之间，也很少实质业务交织和深层次业务融合，依然在很大程度上进行独立规划和建设，并没有从现代物流和综合运输角度推进资源配置的专业化和系统化。某些整合仅仅是港口建设规模和吞吐量的简单叠加，在港口规划、经营管理问题层面依然各自为政，难以实现区域内港口资源优化配置和协同发展。国内其他沿海进行港口整合的省份大部分未成立省级的港口行政管理平台，港口管理权仍然由市级政府掌握，彼此利益难以协调，港口行政资源难以整合，进而导致自然资源和行政资源整合不畅，整体表现出“形合而实不合”的状态。

其次，由于港口经营性资源整合的主体要追求各自港口市场估值和股权收益最大化，各方的整合意愿并不一致，利益难以平衡。山东有3个港口吞吐量超4亿吨位列全国前十的大港，整合难度大难点多。尤其是港口企业集团码头资产的盈利水平相差悬殊。青岛港集团遥遥领先于山东省其他港口企业集团：日照港集团总资产达500 多亿元，但其净利润仅为青岛港国际的 1/3；烟台港集团的净利润仅为青岛港国际的 1/18；威海港集团 2016 年才开始盈利；其他港口企业集团基本处于亏损状态。加上不同港口企业内部的产权结构复杂，山东省港口企业的资本性质涉及外资、民资、国资等，企业间经营管理体制存在较大差异。港口资源整合涉及港口管理机构、临港产业、海洋、交通等诸多行业和部门，协调难度大。相较于港口经营性资源市场化整合，港口自然资源整合和行政资源整合直接关系到岸线资源有效开发、资源共享和有序使用等目标的实现，影响着港口经营性资源的有效整合。很多港口固守自然资源的地域垄断性，从而对经营性资源的整合造成阻碍。

此外，跨行政区域的港口资源整合要涉及不同行政区域内的管理主体和经营主体，需要政府和企业双方建立良好的配合机制。由于多元化的利益主体彼此牵制、影响和相互制衡，要达成港口资源整合统一目标困难重重，省级层面港口资源整合方案往往难以一步到位。整合既涉及各港口功能定位、规划和市场规范方面的统一，又涉及经营性资源异地投资、航线优化和物流服务等方面，政府和企业双方必须建立良好的配合机制才能完成。既要发挥港口企业经营管理港口的积极性，同时还要顺应广大公众需求，更要统筹兼顾区域各港口经济发展大局，通过有效合理的机制设计谋求各方利益诉求平衡点。如果政府干预过多、过细，行政色彩过于浓厚，会出现“整而不合”或“捆绑式整合”等负效应。