应对新冠疫情, 资金和法规如何不掉链？
【摘要】在全力保障新冠肺炎疫情防控过程中,应急运输方面存在2个主要问题亟待解决:一是交通运输应急管理“条块分割”,导致部分交通网络不畅;二是交通运输应急资金机制不健全;通过借鉴美国、日本等国外应急运输管理与资金保障经验,建议:一是修订相关应急管理与应对法律,赋予交通运输部门对交通运输资源与应急力量的统一管理职责;二是设立交通运输应急专项资金,从财政性资金、政府性基金以及发行“疫症债券” 等3种渠道保障资金来源。
新冠肺炎疫情发生以来,各级交通运输部门认真落实中央应对疫情工作领导小组和国务院联防联控机制工作部署,按照“一断三不断”要求,统筹抓好疫情防 控和交通运输组织保障工作,在恢复交通运输秩序和保障道路交通畅通等方面做出了积极努力,取得了显著成效,但在应急运输管理体制、应急保障资金两个主要方面仍然存在问题与短板,亟需解决。
(一)交通运输应急管理“条块分割”,导致部分交通网络不畅
交通运输领域既是遏制病毒传播的重要环节又是运输组织保障工作的重要支撑。为做好防疫工作,各地交通运输部门按照部统一部署,在地方党委、政府领导下,暂停部分交通运输服务,随着疫情防控关键期与春运返程高峰期叠加,急需恢复正常交通运输秩序和保障道路交通畅通,经过各方努力,大部分疫情形势好转的地区恢复工作取得积极成效,但仍有一些地方的公路交通网络不畅通。交通运输行业管理职责与地方政府属地化管理职责划分模糊、衔接配合不够、协调困难等问题突出,存在“条块分割”、“条块冲突”的现象。国办文件中提出的“五个严禁”落实不到位,政令执行不统一不及时,设卡限行断路劝返等情况仍然存在,如违法违规关闭高速公路出入口,阻断部分国省干线公路,硬隔离、挖断部分农村公路等,导致车辆和人员不能实现正常通行,严重影响各类应急物资、生活物资、重点生产物资跨省(区)运输、跨疫情区域间运输、跨运输方式衔接,严重影响了务工人员返程、企业复工复产和经济社会 秩序恢复。
(二)交通运输应急资金机制不健全
目前在我国主要涉及应急管理与突发事件应对的法律法规,规定各有关单位或政府部门有权征用或安排有关单位或个人参与相关救援行动,同时要求在各级政府财政预算范围内设立专项资金用于成本补贴、物资储备、队伍建设。由于法律法规对补贴标准、资金规模没有明确要求,主要依靠各地财政预算能力,因此出现了资金规模、适用范围、统筹使用等不适应新形势下应急突发事件应对的现象。中央与地方层面均没有设立交通运输应急专项资金,导致本次疫情防控期间应急重点物资、重点人员转运的资金保障机制不完善,参与应急运输工作的社会自愿力量, 尤其是民营企业参与应急运输的成本压力较大。
(一)交通运输应急管理体制机制
通过对美国、日本案例研究发现,虽然两国都强调应急管理以地方政府为主(美国联邦制、日本地方自治法),但两国均在立法层面设置不同等级的紧急状态,对中央与地方政府的事权进行明确的规定与划分,比如在严重状态下,打破“条块”分割管理模式,强调非常时期,国家通过一定法定授权与合法程序,中央政府或主管部门有权对交通运输、应急通信、消防等应急支持功能系统实行统一权威管理。美国《大流行与全灾害应变法案》《国家应急反应计划》等规定,美国运输部作为交通运输的组织协调与责任部门,组织应急运输服务、 管控疫区交通运输系统、限制人口流动、应急物资人员的安检豁免等。日本《灾害对策基本法》授权,内阁总理大臣有权根据紧急状态设置紧急对策部、非常灾害对策部及紧急灾害对策总部(但必须公布该总部的名称、管辖地区和设置的地点及时间,并向国会报告),可不受地方自治法约束,为防御灾害发生或防止灾害扩大, 对限制交通、确保紧急运输等紧急事项拥有指导管理发 布权限等。2012年日本政府颁布的《针对新型流感病毒等对策特别措施法》规定,全国各职能部门仍必须良好地运转其行政任务,保障公共秩序,国土 交通省据此制定出台了《国土交通省新型流感情况下的业务继续计划》,将疫情大暴发时的工作业务分为3类11项,其中在国民生活必须类明确规定,通过《特别法》授权,确保全国范围内居民生活基础设施和服务运转稳定畅通,如机场、港口、道路等,尤其针对应急物资、人员、装备运输。
(二)交通运输应急专项资金
通过对美国、日本案例研究,发现虽然美国、日本根据法律规定,地方政府设立专项保障资金,但为防范应对重特大突发事件,中央政府也设立专项资金提供最基本保障,如美国支持应急运输保障力量(预备役船队NRDF/RRF、海事安全船队MSP)的“海军特殊资金”“国会特殊资金”,日本应对全国范围内巨灾设立的“政府特殊资金”等用于日常储备与应急行动,如应急运输保障力量的培训演练、装备更新、应急行动等,临时征用调配社会力量,以及新技术新装备研发与应用等。
世界银行于2016年开始发行“疫症债券” (Pandemic Bonds),首批投资期限同为3年,总值4.25 亿美元,其逻辑是为有效应对未来可能发生的全人类公共突发事件。解决“花时间筹钱”的现实问题,世界银行从世界范围内募资,用来支持“流行疾病紧急融资基金”(PEF)。“疫症债券”的特色是拯救地球同时赚取回报,债券利率略高于6个月美元同业拆息(Six-month US Libor),若债券到期前全球出现大型流行传染病,例如埃博拉病毒、SARS等,世界银行便会把债券本金转为抗疫资金,并赠予国际慈善组织及医疗救援机构,资金足够覆盖全球最贫穷的77个国家。这两批债券一经发行就被市场超额认购200%,收到投资灾难债券的专业投资者及养老基金的青睐。
修订我国相关应急管理与应对法律,如《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等,设置突发事件管控范围及有效期限,明确规定不同紧急状态下中央与地方管理权限,最高级别状态下打破日常“条块分割”管理模式,由国家主管部门经过相关授权程序,利用信息管理系统,实施对有关公共资源及应急力量实施全国范围内统一调度管理使用。在交通运输领域,建议授权交通运输部应对特别重大突发事件,实施对全国范围内的央地公共资源(如公路主干道、水路主航道、铁路主干线、民航主航线等)、应急运输储备与临时征用力量(装备、人员、物资等)实施统一调配管理使用,高效保障应急物资、生活物资、重点生产物资及重点人员及时运输,以满足各地区、各部门应急运输需求。各级地方政府在交通运输部的指导下,开展交通运输领域的应急工作。
(二)设立交通运输应急专项资金
多渠道建立应急专项资金,出台相关管理使用办法,构建国家与地方两级资金储备与统筹分配机制,以中央经费为主,各地区、各部门预算配套为辅,规定保障服务对象、明确资金规模、资金使用与补贴标准,确保交通运输应急工作央地联动、地区间联动、部门间联动,全力做好平战期间装备、技术、人员储备,充分保障全国范围内短时间大量各类运输装备、技术人员、物资的调配、转运,补贴应急运输保障队伍与社会力量征用的各类成本负担与经济损失,增强应急运输效率,确保各种资源合理科学利用。基金来源有三个渠道建议:一是从现有中央、地方应急专项资金中预留适度比例的资金列入交通运输应急专项资金;二是从铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费等全国政府性基金及高速公路车辆通行费、长江干线船舶引航费用等行政事业性收费中预留适度比例的资金,调整上述资金来源的使用范围;三是发行类似“疫症债券”的“交通运输应急债券”,以政府公信力为基础,向全国各类组织、个人募资,设定总投资年限、债券价值总额、适度的投资利率,在全国范围内统筹资金使用,有效解决应急运输与日常运行的各项成本开支。
