海事调研报告：寻找“海事强国”新坐标

前言

与中国其他涉海部门职权分工不同，中国海事局对全国水域、船舶实行安全监管，主要职责为保障水上交通安全，保护水上环境清洁，保护船员整体权益，维护国家海上主权。机构设置上，中国海事局为交通运输部直属机构，在全国设置了20个直属海事局，有14个正厅级机构，6个副厅级机构，均为行政执法监管机构，实行中国海事局、直属机构、分支机构、派出机构四级管理制度，另外还设置了东海、南海和北海航海保障中心3个副厅级事业单位，由中国海事局实行垂直管理。经近十五年的发展，中国海事部门基本建成了具有世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系，实现了对海上交通动态的全方位实时掌控。以约3万人实现了对300多万平方公里海域和内河干线水域的管辖，被称为一大创举。

十八大提出“海洋强国”战略目标，如何实现由海洋大国向海洋强国的历史跨越，作为保障经济建设和维护国家海洋权益的国内最大经济类执法监管力量，中国海事局面临新命题。

同时看，面对改革开放30年后的社会经济转型要求，如何在新一轮国民经济发展中焕发海事活力，更好地为社会经济发展保驾护航、服务创新，中国海事又面临新挑战。

为此，新华社《财经国家周刊》组织“现代海事服务创新研究”专题调研组，历时近半年，自2012年6月—10月对中国海事局所属的上海、江苏、广东、天津等直属海事局系统进行了全景式的一线调研，对海事15年的成就、面临的新形势和新挑战进行了研究与分析，就海事在国家政治、经济、社会中的价值体现与座标构建进行梳理，尤其对实现“海洋强国”战略海事的功能作用进行研究。旨在为下一步的转型发展总结经验，分析问题，提供建议。

报告一：海事发展成效与体系建设

建设经济大国必然要走海洋强国之路。中国改革开放确定的外向型经济和海疆防御战略要求中国从近岸走向近海，从近海走向大洋，这是中华民族复兴的必由之路。

中国海事经过不断地改革、调整、完善自身建设，逐步建立起安全、便捷、可靠、高效、可持续的水路运输支持保障系统，为实现我国经济发展战略目标提供了重要保证。那么，在国家“海洋强国”战略目标中海事的功能作用该如何进一步厘清和深化，需要对海事15年以来的发展成效、体系建设进行比较优势研究分析。

1、理念文化的孕育，带动了职能的变化

本次调研给调研组最大的感受是，近年来中国海事变化最大的不是管理手段和技术、装备的不断更新，而是管理理念发生了本质的变化。海事系统尤其是基层海事工作人员把监管与服务的理念根植于自己的实际工作中，将管理融入到服务之中，在服务中求发展，在发展中不断地优化服务，提升水平，已初步形成一种制度文化。

调研小组在上海调研时有一个小小的例子，最能体现监管与服务协调处置的问题。如，码头泊位只能进五万吨的船，如果十万吨的船要进来怎么办？而如果等十万吨的泊位建成不知道要等几年，或是要分成两条船运输，增加经济运行成本。在这种情况下，海事是不是勇于作为：在确保安全的情况下，能够放行十万吨的船舶进港。据了解，这样的协调工作占上海海事局实际工作的百分之三十，在确保总体安全的情况下，做到让大船进港。这本身就是一种理念的变化，进而推动了职能的转变。

天津海事局的做法同样给人启示。一是海事服务港口经济的能力方面。在金融危机对港口经济、航运经济影响在加深的情况下，如何更好地发挥海事专业职能、服务航运经济的发展是一个新的课题，这就需要海事部门创新服务，以真招实举去支持航运企业，以最低的安全成本促进地方经济的发展。

二是港口通航环境变化对海事监管能力要求提升方面。天津港大建设大发展的一个结果是，港口的规模和等级不断扩大，大型化专业化的泊位在不断增多，海事监管的范围在不断扩大，大型船舶的数量增多，航道布局复杂，监管对象也在多样化，通航环境也在复杂化，这些客观存在的情况需要及时转变管理观念，通过主动服务促进有效监管。

管理观念转变还需要进行管理模式创新，将服务融入到监管之中，将监管嵌入到地方经济建设之中。如：天津东疆海事处就东疆湾景区管理工作与地方政府建立“四方联合监管”机制——东疆管委会、海事局、景区服务公司、旅游团体经营单位联合管理，这就是服务模式创新的具体表现。江苏海事局借“网格化”管理提升现代化海事管理水平，变监管为服务，进行管理模式创新。

连云港海事局安全可控理念也是一大创新。水上安全可控就是指与水上安全相关的要素处于可控状态，处于预期范围之内，是水上交通安全监管所能达到的理想状态。围绕“水上安全可控”这一发展愿景，确定水上安全监管的阶段性目标以及关键性指标，制定相应的措施和行动方案。该局局长芦庆丰举例来说明水上安全可控的愿景驱动所确定目标和采取的措施：消除信息孤岛，要整合VTS、AIS、GIS、GPS、CCTV信息化系统，融合船舶管理、船员管理、危防管理、法制管理、通航管理等数据库；提高人力资源开发管理水平——通过多种渠道引进人才，落实拔尖人才培养措施，加强人员培训等。

调研组了解到，目前，在航运方面，港口、船舶逐步朝着大型化方向发展。以连云港为例，10年前，港口吞吐量只有几千万吨，2011年已高达1.7亿吨（含盐城）。航道深度由7米变为目前的近20米，船舶的吨级也不断升级。所以，对于海事部门来说，海洋经济的发展壮大，随之带来服务的变化，这就要求海事部门不断提升水上安全服务保障的水平。

小结：从监管型到服务型职能转变，管理理念是核心生产力。在如何实现监管模式与服务模式的有效统一面前，最需要的是这种理念文化的变革，从而带动管理职能、管理方式的创新。

2、内部制度机制的完善，焕发了体制活力

在海事管理体制的变革过程中，海事管理机构加强了各项海事管理工作，产生了许多可贵的制度性成果。改进管理方法，进行船员、船舶和海上设施分类管理的制度构建；积累管理经验，建立了海上安全、航海保障、海上防污和海上秩序科学管理的制度框架；整合管理资源，开展了协调海事内部运作和内部管理的制度探索。其中，新时期最为突出的就是地方立法与创新机制的突破。

据了解，我国海事立法相对滞后，作为海事监管母法的《海上交通安全法》，自 1983年颁布后一直未能修订，已明显不适应海上交通安全管理和海洋权益维护的需要，以及依法治国的新要求，但地方立法显现出新气象。如天津积极推动地方立法，通过与市政府法制办等相关部门密切沟通，出台了《天津市海上交通安全管理规定》、《天津市海上搜寻救助规定》，经天津市人民政府批准发布实施的《天津市防治船舶溢油污染海洋环境应急能力建设专项规划》，成为全国沿海第一个省级防治船舶污染专项规划；河北地方海事局推动出台《河北省内河交通安全管理规定》；重庆地方海事局推动修订实施《重庆市水上交通安全管理条例》等。广东海事局在全国率先建立省级海上劳动关系三方协调机制，引导船员劳务市场健康发展，保障船员合法权益。

机制创新一方面弥补了体制改革以来的缺陷，一方面为体制改革的深化奠定了基础。2011年11月28日，连云港海事局芦庆丰局长以“局长令”形式向全局宣布：连云港海事局海事履约体系自2011年12月1日起实施，这标志着我国海事管理机构首个履约体系在经过近一年的修改完善后正式出台。据了解，该局秉持“以体系管理为总抓手规范运行机制”理念，此次修订后的体系文件由海事管理手册、海事管理目标手册、56个程序文件、82个作业指导书组成，反映了所有适用履约要素，强化了海事履约战略、履职能力条件与行为规范、履约评估、船旗国管理、港口接收设施等要求，使履约建设等相关工作与体系管理实现了有机融合，保证了海事管理体系的统一性和系统化，也全面、清晰地反映海事管理机构，通过机制创新来焕发体制活力。

小结：制度建设促进了海事管理体制的法理性。十五年来，从立法、执法、监督、管理以及履行国际公约，海事管理机构在水上安全监管工作中已形成相对完整的体系。作为国家法律法规赋予对船舶及水上安全监督管理的主要机构，中国海事具备了较强的水上综合执法和监督管理能力。