海洋运输对国家的繁荣和国际贸易的发展极为重要。但是海洋的巨大能量和不测风云，使航行在海上的船舶时刻处于危险之中。因此，各国政府历来重视海运安全，尽最大努力，采取各种措施，力图消除或减轻这种危险。自十九世纪以来，海上商务活动增大，人们频繁来往于各洲之间，海上安全问题更为突出。海运是一项国际性的业务，一些国家认为海上安全应该在国际范围内来解决。但是长期以来只在少数国家的国内法中有专门规定。

经过半个世纪的协调和磋商，终于建立了一个国际组织。这就是政府间海事协商组织，简称“海协”，英文全称Inter-governmental Maritime Consultative Organization（IMCO）。1982年5月22日，它改称为国际海事组织，简称“海事组织”，英文全称：International Maritime Organization（IMO）。

关于这个组织，以往跟多关注它所制订的海事公约，因为公约附件中的技术规定，是验船部门要遵循的标准。我在1972年接受任务，着手筹备我国参加这个组织时，为作好准备对它的历史和现状作了一番调查, 在当时资料十分贫乏的情况下，总算找到了一些它的历史情况。

1889年，国际海运界曾在美国华盛顿召开过一次由政府派代表参加的国际会议，讨论船舶避碰规则、船舶的航线和海上安全等专业技术问题。会上曾有提议，建立一个常设的专业国际组织来处理这方面事务。但是，出席会议的一些海运国家，主张航行自由，认为海运事务可以通过商业活动来解决，生怕建立起这样的国际组织会干预航运自由，最终这个提议未被采纳。

第二次世界大战结束后，战争的创伤，对和平的向往，使得许多国家感到需要更大范围的合作，于是成立了联合国。同时，为处理一些专门问题，联合国建立了若干专门机构，还将一些政府间的国际组织纳入联合国系统，如国际民航组织、国际劳工组织、国际教科文组织和世界卫生组织等。战后世界经济的疾速恢复，促使国际海运业日益兴旺。为了便利各国船舶往来，促进国际贸易，建立一个政府间国际组织来协调各国海运安全政策和规定的建议，又再次提了出来。1944年，以英国为首的10个海运国家组成了联合海事协商理事会，为实施这项建议准备条件。1946年2月在伦敦开会的联合国经济和社会理事会正式委托这个协商理事会来筹备拟议中的国际组织。同年秋天，协商理事会起草了一个专门从事海运安全的国际组织章程草案，称作“组织公约草案”，并拟订了成立这个组织的行动计划。1948年2月19日联合国在日内瓦召开国际海事会议（图1），通过了“政府间海事协商组织公约”。

图11948年联合国国际海事会议会场

这次会议，由于一些海运国家对这个组织的职能持不同意见，也就是，延续了多年前的担心，怕拟议中的组织成立后插手海运经济事务，干预航运自由，而没有马上生效。其后，经过十年时间，直到1958年3月17日，这个公约才生效。然而，一些国家虽然接受或批准了这个公约，但他们仍然作出保留或发表声明。

对于这些保留或声明，归纳起来大致有以下四种情况：

1、要求这个组织不应严重干扰该国航运。提出这类保留的有：厄瓜多尔（1956年）、印度（1959年）、柬埔寨（1961年）、印度尼西亚（1961年）；

2、对于从事的商业活动表示保留。提出这类保留的有：美国（1950年）、墨西哥（1954年）、土耳其（1958年）；

3、声明其活动只应在技术范围之内。发表此类声明的有：希腊（1958年）、挪威（1958年）、芬兰（1959年）、瑞典（1959年）、丹麦（1959年）、南斯拉夫（1960年）、波兰（1960年）、冰岛（1960年）、西班牙（1962年）、摩洛哥（1962年）；

4、处于中立地位。表示这类意见的是：瑞士（年份不详）。

这次会后，联合国于当年召开了筹备委员会会议，有阿根廷、澳大利亚、比利时、加拿大、法国、希腊、印度、荷兰、挪威、瑞典、英国和美国派出代表出席会议，意大利派出观察员参加，而在会议快结束时以色列和日本派出代表到会。会议期间，由于希腊、印度、挪威和瑞典尚未批准组织公约，所以他们在会上称，虽然出席会议，但并不表明他们政府对这个组织的态度，其中的挪威和瑞典代表还反复声明，此组织的职责范围应仅限于纯技术和航运方面事务，不应涉及经济和商业方面。

对于这种现象，作为世界航运界最大的船东协会联合会的国际航运公会，在其1948年年会上曾作出决议：对于这个组织未得到大多数主要海运国家支持而感到忧虑；建议此组织面对这种形势，要有一个现实的估计；其工作应仅限于技术和安全事务，从而鼓励已批准和未批准公约的国家内的航商来推动本国积极参加此组织活动。出席该年会的船东协会来自澳大利亚、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、西德、希腊、印度、意大利、日本、荷兰、新西兰、挪威、瑞典、英国和美国，此外国际海运联合会和波罗的海国际航运协会也派出代表列席会议。这也反映出当时各方面对成立这个组织的态度。

组织公约生效后，批准该公约的成员国于1959年1月6日至19日在伦敦召开了“海协”第一届全体大会，宣布开展活动。其间，有29个国家派出代表出席，它们是澳大利亚、比利时、加拿大、多米尼亚、厄瓜多尔、西德、法国、希腊、海地、洪都拉斯、印度、伊朗、爱尔兰、以色列、意大利、日本、利比里亚、墨西哥、荷兰、挪威、巴基斯坦、巴拿马、瑞士、土耳其、苏联、阿联、英国、美国和中国台湾。其中，印度和利比里亚在开会的第一天才批准该组织公约；西德更是在第二天才批准。联合国经济和社会理事会代理秘书长赫尔出席会议；联合国的粮农、原子能、民航、劳工、电联、卫生、气象等专门机构派代表道贺；另有23个国家和14个政府间与非政府性国际组织派观察员列席会议。派出观察员的国家是玻利维亚、巴西、保加利亚、智利、丹麦、芬兰、加纳、匈牙利、印尼、南韩、摩洛哥、南越、南斯拉夫、秘鲁、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙、瑞典、突尼斯、南非和委内瑞拉。

在这次会议开幕式上，大会宣读了联合国秘书长哈马舍尔德的贺电。会上，英国交通部长致欢迎词，由筹委会主席（加拿大人）报告了自1948年3月以来的四次筹备会议情况。随后，在大会发言中，美国代表声称政府一直拥护组织公约，又重申相信这个组织不应广泛涉及经济领域，并对筹委会两年工作未涉及经济方面，表示欣慰。瑞典观察员声称，已请求本国议会在一两个月内批准组织公约。在这次会上，法国提名加拿大为大会主席，美国、英国和苏联表示支持，再无其他提名，加拿大当选为本届大会主席；英国提名日本为副主席，美国附议，日本当选为第一副主席；苏联提名英国为第二副主席，巴基斯坦附议，英国当选为第二副主席。会议在英国伦敦的威斯敏特教堂大厦举行（图2）。

图21959年“海协”第一届全体大会会场

1959年的第一届全体大会，既然是“海协”成立的大会，那么建立组织机构便是这届大会的主要任务。

按照政府间海事协商组织公约的规定，这个组织的架构是全体大会、理事会、海上安全委员会和秘书处。其中,全体大会每两年召开一次；大会休会期间由理事会代行职务，理事国任期两年，可连选连任；海上安全委员会委员国任期四年，也可连选连任，主要职责是讨论、起草国际海运安全技术规定；秘书长由理事会推举，全体大会确认，也可连任，由他领导的秘书处负责日常工作。

理事会由全体大会选举产生，分四类选举。其中第一类从对国际海运有最大利害关系的国家中选六名；第二类从对国际海上贸易有最大利害关系的国家中选六名；第三类从对航运服务具有重大利益关系的国家中选二名地区代表。第四类从对海上贸易具有重大利益关系的国家中选二名地区代表，理事国总计16个。

海上安全委员会由隔一届全体大会选举产生，分三类选举。第一类在船舶数量最多的10个国家中选8个国家；第二类在非洲、美洲、亚洲和大洋洲以及欧洲各选一个国家；第三类在上述之外的国家中选出两个国家，委员国总计14个。

这些规定是由海运大国制定的，倾向性非常明显。如结合世界形势变化一起来考虑，显然对发展中国家来说是不平等的。特别是，二次世界大战以后，民族独立运动蓬勃发展，许多殖民地和半殖民地相继独立，仅在二十世纪60年代就有40个国家诞生，他们都是发展中国家。

再来看看第一届全体大会对会员国资格的讨论情况。当时，印度是1959年1月6日交存批准组织公约文件的。这天正是会议的第一天，英国代表说，没有接到正式照会。对此，印度代表抗议称：印度有漫长的海岸线，有大量的海上贸易，又地处印度洋，位置重要。在这种情况下，英国又提出一个关于印度政府接受组织公约的决议草案称：“在所有会员国对印度接受组织公约的权利表态前，印度可以自由参加讨论，但没有表决权。”对此，加拿大主席打圆场说，可以载入记录。然而，西德交存批准文件是1959年1月7日，比印度还晚一天。加拿大主席却建议大会通过西德为会员国的决议，并经多米尼亚和美国代表附议，会议一致通过西德为会员。瑞典和丹麦还没有交存批准文件，他们的议会要在一两个月后才能通过决议。会议却对他们的会员国资格没有提出任何问题。

关于理事会选举的过程，据英国劳氏日报报道：第一类的六个理事国：希腊、瑞典、荷兰、挪威、英国和美国，由少数大国内定；第二类的六个理事国：阿根廷、澳大利亚、比利时、加拿大、法国和印度，也由少数大国内定；第三类的两名理事国，需由第一类当选国家提名,其间利比里亚争取被提名，由于他也是1959年1月6日交存批准文件,英国代表便声称利比里亚还不是会员国，就被否定了,结果日本和意大利当选为第三类理事国；第四类的两名理事国，英国提名苏联，法国和阿根廷附议，美国动议提名截止，苏联当选，另一名是日本提名西德，前面已讲到加拿大主席用会议决议形式保证了西德的会员国资格，经美国、多米尼亚、英国、意大利、比利时和希腊附议，荷兰动议截止提名，西德顺利当选。

阿联弃权，没有通过。接着，美国和利比里亚再提出按劳氏船级社统计选举其前8个国家的方案，又以17票反对和11票赞成被否决。于是,美国抱怨说，利比里亚和巴拿马都是多船国家，他们拥有百分之十五的世界船舶吨位，如果选不上，真是怪事。美国为什么这么维护利比里亚？因为利比里亚的船队中美国资本占了极大的比例。利比里亚发言愿意承担此组织年度经费的七分之一。英国说，会费分摊办法尚未确定，利比里亚愿多交会费也得以后再说，并进一步解释说，当时起草选举规定，之所以要在船多的10个国家中选8个，而不是按照船多少排序来决定，就是预计到今天的争议。荷兰称，对方便旗国家很惋惜，但不会选他们。洪都拉斯说，正义在利比里亚和巴拿马这一边。后来英国提议，不采取一揽子投票，而是点名逐个选举。结果18票赞成，9票反对，1票弃权，提议被通过。最终，在分国家选举中，英国、美国、挪威、日本、意大利、荷兰、法国、西德等8个国家被选上。而利比里亚和巴拿马未被选上，它们分别得到11票和9票赞成，14票反对，投反对票的有爱尔兰、意大利、日本、荷兰、挪威、土耳其、阿联、英国、澳大利亚、比利时、加拿大、西德、法国和希腊。对此，利比里亚提出要征询国际法院的意见，他的船多，能否当选，美国支持。但是，英国提出只能就组织公约规定如何理解来征询，即8个船舶数量最多的国家是否由船舶总吨位来定？大会是否有法律责任选那几个吨位最大的国家？结果又引起了一场争论，最后决定交给法律顾问去措词。接下来，对拟定14个海上安全委员会委员中的其余6名委员进行选举。对此，挪威建议一揽子选阿根廷、加拿大、苏联、希腊、巴基斯坦和阿联，希腊自我介绍，有悠久航海历史，有230万吨船登记在册，有25000名船员在本国船上工作，另有三万五千名船员在外国船上工作；美国提议中国台湾和以色列，特别强调前者有着重要的地理位置；比利时不愿意参加竞选，但支持挪威提议；巴基斯坦强调有大量船员在国外工作，而巴拿马反对选他当委员；阿联提出，应该选印度，印度说他有三千英里海岸线，有大批海员，海上客运量达一百万人次；英国支持挪威提议。结果，终因意见分歧，只能逐个选举。最后，阿根廷（25票）、加拿大（22票）、希腊（21票）、巴基斯坦（20票）、苏联（18票）和阿联（15票）等6国当选；中国台湾（9票）、以色列（7票）和印度（2票）落选。

理事会和海上安全委员会这两项选举，反反复复，提议、争论、休会、表决，共花了两天多时间。从中也看到，那个时候英国伙同欧洲伙伴在其中的操纵和控制，美国只能动员起少数拉美国家，而苏联很孤单；瑞典在会上宣称批准组织公约的文件已交议会审批，这严格来说，它还未完成入会手续，却被当选为理事国；利比里亚的船队不少，却在海上安全委员会选举中，只靠国际法院解释说“组织公约指的是排序”的答复，未能在第一届选举中被选上，而是到1961年第二届全体大会重新选举时,它才随着船舶数量最多的前8个国家一起，进入了海上安全委员会，挤走了阿联。

从制订组织公约，到第一届全体大会以及后来几年的活动，外界评论说，那是少数富国的游戏；少数海运大国说了算，船少的国家只是陪衬而已。

换一个角度看，1959年“海协”会员国34个，其中发展中国家15个，占百分之四十四，而选出的16个理事国中只有2个是发展中国家，占百分之十三；在14个海上安全委员会委员中，只有3个来自发展中国家，占百分之二十一。这显然是不平等的。

其后，1960年至1963年间，“海协”会员国增加了15个，“海协”便于1964年9月10日至15日召开第二届特别全体大会。通过海大第六十九号（特Ⅱ届）决议，将理事国数量由16个扩大到18个，并将第三类与第四类合并，按照三类来选，每类6名理事国。本来按计划，还要同时扩大海上安全委员会，但因意见分歧未能实现。直到1965年9月5日至28日召开的第四届全体大会，才通过海大第七十号（第Ⅳ届）决议，将海上安全委员会委员国由14个扩大到16个。但是，在修正案生效后选出的理事会中只增加了2名发展中国家理事，占百分之二十二；而海上安全委员会中仍是3名发展中国家，所占比例不但没有增加，反而降到了百分之十九。等到1973年我国参加此组织活动时，“海协”会员国已有83个，其中发展中国家53个，已占到百分之六十一，这种不平等现象更为突出。