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解读交通部《内河防污条例征求意见稿》

9月17日,交通运输部发布《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)并公开征求意见。该《征求意见稿》实际上是对交通部于2005年发布的《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》(以下简称《内河防污规定》)进行修订,此前于2013年11月15日,交通部也针对该修订发布了征求意见稿,但最终未颁布正式修订版本。随着环境问题日益受到重视,国家近年来也逐渐强调对海洋、内河环境污染立法工作,本次《征求意见稿》意见反馈截止时间为10月17日,如果进展顺利,则新的《内河防污规定》有望于明年年初开始实施。

一、《征求意见稿》简要解读

对比《征求意见稿》与2005年《内河防污规定》,及2013年版征求意见稿,可以发现《内河防污规定》在结构、顺序、具体内容上均有较大调整,其中最突出的表现为:

1、扩大适用范围

2005年《内河防污规定》第二条规定的适用范围为“船舶在中华人民共和国内河水域从事航行、停泊、作业及其他影响内河水域环境的活动,适用本规定,渔船和军队、武警的现役在编船舶不适用本规定”,而《征求意见稿》将该条变更为“防治船舶及其作业活动污染中华人民共和国内河水域环境,适用本规定”,并没有再将渔船和军队、武警的现役在编船舶单独排除。扩大了适用的船舶及适用范围,有利于更好的保护内河水域环境。

2、结构顺序调整

《征求意见稿》将原第四章“船舶垃圾和生活污水”并入原第五章“船舶污染物的排放与接收”,作为新的第三章,安排到“船舶作业活动的污染防治”一章之前,结构调整后更科学严谨,也反映了对日益严重的排放污染物、垃圾和生活污水造成污染的重视,

3、调查处理更具操作性

《征求意见稿》将原“污染事故调查处理”一章由四条增加到八条,并根据事故的不同类型确定不同的组织实施调查处理的主体。强调取证、鉴定、检验、检测等方面,体现了调查处理与司法程序的衔接,新的规定更具有操作性。

4、提高法律责任

《征求意见稿》进一步细化了应承担法律责任的情形及类别,大幅提高了法律责任标准,处罚更加严厉,加强对环境污染行为的惩戒,有利于更好的保护环境。

5、增加强制责任保险

《征求意见稿》最大的亮点是新增了“船舶污染责任及强制保险”一章,即第七章,其实在交通部2009年颁布并于2013年修订的《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》(以下简称《防污条例》)中,早已对相关船舶规定了强制责任保险,这与相关国际公约关于船舶投保强制责任险或取得财务保证的相关规定一致。

此前2005年《内河防污规定》中对船舶投保强制保险作出规定,不利于船舶污染事故发生后受害方的赔偿和对环境损失的弥补,可以说是国内立法的不足,此次《征求意见稿》填补了这一空白。

二、我国目前船舶污染环境相关依据简介

目前我国已经加入的公约有《1992年责任公约》、《2001年燃油公约》和《1973年国际防止船舶污染公约》(以下称MARPOL公约)[MARPOL公约1978年议定书附录之修正案(国际防止船舶污染公约附录Ⅲ修正)已于2014年1月1日生效。],另外,《1992年基金公约》对我国的效力范围仅及于香港地区。以上公约在我国对涉外船舶污染环境相关方面得到适用,对海洋环境保护起到一定积极作用。

作为我国调整海上运输关系、船舶关系的重要法律,《海商法》中并没有专门条文对船舶污染海域作出规定,仅仅在优先权的规定中侧面提到油污损害民事责任保险、在关于责任限制的规定中提到国际油污损害民事责任公约,这显然不足以对保护海洋环境起到实质性的作用。

《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第九十七条对油污损害赔偿请求的诉讼作出了规定,但该条规定在适用中遇到一些问题,因此,诉讼程序法方面在对船舶污染环境方面的规定也明显缺失。

尽管如此,《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》等法律法规,及2010年生效的《防治船舶污染海洋环境管理条例》,2010年8月交通运输部公布的《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》中,对海洋污染海洋环境相关问题作出了详细规定,借鉴了国际公约及国际通行的规定,最高院在司法实践中,也出台了相关司法解释如2011年《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》,对船舶污染海洋环境相关问题作出规定,应该说我国对船舶污染海洋环境相关问题日趋完善。

2005年《内河防污规定》为规范船舶污染内河环境方面的相关问题提供了相关依据。因此,我国从国际公约、法律、行政法规方面对船舶污染海洋、内河环境均作出了相应规定。

纵观上述公约、法律法规、司法解释,相比较可知,我国对船舶油类污染环境规定较为全面,而对其他有毒有害、危险品等污染规定比较缺乏,对污染海洋环境规定较多,对内河等其他水域污染规定较少,今后立法、司法实践中有待进一步完善。

三、强制责任保险设立的意义与面临的问题

1、强制责任保险设立的意义

《征求意见稿》明确提出,中国籍船舶的所有人或者经营人,应当向中国境内依法成立的商业保险机构、在中国境内依法成立或者设有代表(代理)机构的互助性保险机构投保船舶污染损害民事责任保险。这对防治船舶污染内河环境具有重要意义,具体来说,就是强制责任保险之于船舶污染损害赔偿的重要意义。

随着污染损害赔偿数额和程度的逐步提高,特别是船舶污染损害这一特定类型的损害赔偿来说,受害人承受赔偿责任的压力巨大,于是寄期望于通过责任保险来实现损害赔偿的社会化以保障受害人的利益。

责任保险一方面收取的保险费较为便宜,不至于导致对个人或者企业财务造成繁重的负担,另一方面可以使受害人获得补偿,将损失分散到更广泛的社会范围,以消化赔偿压力,这对双方当事人都是十分有利的。

无论是公约海事还是各国国内法中都有关于船舶污染强制保险下直诉制度的规定,实际上,规定直诉制度也是普通强制责任险的一大特点。

在直诉制度下,受害人可以直接对保险人提出索赔,如果原赔偿责任人(被保险人)拒绝履行赔偿义务,受害人可以径行起诉保险人,这样的制度安排不仅可以大大方便被害人实施索赔,使受害人的利益得到充分保障,也可以大大节省索赔事件和程序,节省大量的时间成本和资金成本。

2、面临的问题

这一强制责任保险制度在实践中可能仍然存在问题。

首先,强制责任保险仍有一定的保险金额限制,不可能完全弥补受害人损失或补偿环境损害。对此,《1992年责任公约》、《2001年燃油公约》、《HNS公约》等均有相关基金进行补充,我国财政部、交通运输部在2012年5月联合制定了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》,并已于今年六月成立基金管理委员会,并启动相关基金征收等程序,该基金起到补偿强制责任保险的不足,保障船舶油污事故受害者足额获得赔偿、油污清理方及时获得补偿的作用。

在内河方面,还没有相应基金制度,也未纳入上述船舶油污损害赔偿基金中,因此,即使是船舶投保强制责任险或取得财务保证,仍然面临保险金额的局限,受害者无法得到足额赔偿,环境损害无法得到完全补偿。

其次,完善的直诉制度是强制责任保险的核心,是实现强制责任保险功能的重要保证,但我国关于责任保险直诉制度规定不完善,甚至对于能否基于现有法律规定直接起诉责任保险人存在争议,因此,在程序方面有待进一步完善。

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